สำนักงาน ก.พ.ร. จัด การประชุมสัมมนาทางวิชาการประจำปี 2553 เรื่อง “ธรรมาภิบาลกับการพัฒนาระบบราชการไทย”  เมื่อวันที่ 4 ตุลาคม 2553 ที่ผ่านมา  ณ ห้องจูบิลี่ บอลรูม อาคารชาเลนเจอร์ อิมแพ็ค เมืองทองธานี  โดยได้รับเกียรติจาก ศาตราจารย์กิตติคุณ ดร.วิษณุ เครืองาม มาปาฐกถาพิเศษ เรื่อง “หลักธรรมาภิบาลของการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี” 

          ศาตราจารย์กิตติคุณ ดร.วิษณุ เครืองาม กล่าวในการปาฐกถาพิเศษว่า ปีนี้ถือเป็นปีที่ 8 ของการปฏิรูประบบราชการ ซึ่งตามกฎหมายใช้คำว่า “การพัฒนาระบบราชการ” โดยคำว่า “การปฏิรูป” และ “การพัฒนา” นั้น มีความหมายไม่แตกต่างกัน แต่แตกต่างกันในแง่ของความรู้สึก โดย “การปฏิรูป” เป็นการแสดงพลัง ความแข็งแกร่ง และแสดงถึงนโยบาย ในขณะที่ “การพัฒนา” เป็นวิธีการ การกระทำที่ต่อเนื่อง ไม่จบสิ้น หรือที่เรียกว่า “endless activities”

          ปี 2553 นี้ ถือว่าเป็นปีที่ 8 ของการปฏิรูประบบราชการ ซึ่งเป็นปีที่ 21 ที่ธนาคารโลกได้ประกาศเรื่อง Good Governance ซึ่ง จุดเริ่มต้นที่ทำให้ธนาคารโลกให้ความสำคัญกับ Good Governance เกิดจากความตื่นกลัวในการปล่อยกู้ให้กับประเทศลูกหนี้ ซึ่งเกรงว่าจะไม่สามารถชำระคืนได้ ธนาคารโลกจึงเห็นควรให้มีการจัดระเบียบราชการให้เป็นไปด้วยความโปร่งใส มีความรับผิดชอบ ความคุ้มค่า และถูกต้องตามกฎหมาย ต่อมา Good Governance หรือธรรมาภิบาล ก็ได้ขยายไปยังองค์กรอื่น ๆ เช่น OECD IMF และนอกจากจะถูกนำมาใช้ในระบบราชการแล้ว ยังขยายไปสู่ทุกวงการอื่น ๆ โดยมีชื่อเรียกแตกต่างกันไป เช่น บรรษัทภิบาล (Corporate Governance) ในภาคเอกชน ครอบครัวภิบาล รวมไปถึงอารามภิบาล ซึ่งนำไปใช้ในวัด

           ศาตราจารย์กิตติคุณ ดร.วิษณุกล่าวต่อไปถึงระบบราชการก่อนการปฏิรูประบบราชการเมื่อปี พ.ศ. 2545 ว่า เดิมการขออนุมัติ อนุญาต ต้องผ่านหลายขั้นตอนและหลายหน่วยงาน ซึ่งทำให้ต้องใช้ระยะเวลานาน นอกจากนี้ยังมีภาระในเรื่องของเอกสารที่มีเป็นจำนวนมาก เพราะในการดำเนินการต่าง ๆ ต้องมีการขอเอกสารเนื่องจากกฎหมายกำหนดไว้ ซึ่งการมีกฎหมาย ระเบียบมาก ก็เป็นอีกสาเหตุหนึ่งที่ทำให้ระบบราชการไม่พัฒนาไปในทางที่ดี นอกจากนี้ ภารวะทางเศรษฐกิจ ความต้องการของประชาชน และการเมือง ก็เป็นเหตุผลสำคัญที่ทำให้เกิดการปฏิรูประบบราชการเพื่อให้การดำเนินงานมี ประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น

                 การปฏิรูประบบราชการนั้นได้ดำเนินการมาหลายสมัยรัฐบาล โดยได้ดำเนินการใน 3 เรื่องหลัก ๆ คือ 1) ปฏิรูปโครงสร้างภาครัฐ (Public Structure)  2) ปฏิรูปการปฏิบัติราชการให้มีประสิทธิภาพ (Public Performance)  และ 3) ปฏิรูปบุคลากรทั้งหมดในภาครัฐ (Public Personal) ซึ่งประเด็นสำคัญที่จะพูดถึงในครั้งนี้เป็นเรื่องของ “ปฏิรูปการปฏิบัติราชการให้มีประสิทธิภาพ” กล่าวคือ การปรับปรุงระบบการทำงานให้รวดเร็ว ว่องไว และลดขั้นตอนลง โดยการทำงานโดยยึดหลักสากล คือ Good Governance ซึ่งจะทำให้งานมีประสิทธิภาพ คนมีส่วนร่วม มีการกระจายอำนาจ มีการทำงานที่คุ้มทุน คุ้มค่า มีการรับผิดรับชอบ และต้องมีการประเมินผล โดยการทำให้ข้าราชการมีแรงจูงใจในการปฏิรูประบบราชการนั้น จะต้องมีสิ่งจูงใจ/มีรางวัล สำหรับคนทำดี และมีบทลงโทษหากทำไม่ดี

                ศาต ราจารย์กิตติคุณ ดร.วิษณุได้ยกตัวอย่างการดำเนินการเรื่อง Good Governance ในต่างประเทศ ในกรณีของประเทศอังกฤษ ซึ่งใช้กระทรวงการคลังและสำนักงบประมาณเป็นหน่วยงานรับผิดชอบ โดยทุกกระทรวงต้องลงนามสัญญากับกระทรวงการคลัง และผูกเข้ากับการจัดสรรงบประมาณ โดยมีการลงนามสัญญาว่าในแต่ละปีจะทำอะไร แต่สิ่งที่ทำจะต้องเป็นสิ่งที่นอกเหนือจากภารกิจ หากการดำเนินการไม่เป็นไปตามที่ลงนามไว้ก็จะต้องถูกตัดงบประมาณ และรายงานผลจะถูกส่งไปสำนักงาน ก.พ. อังกฤษ ซึ่งผู้บริหารจะมีการโยกย้ายตามผลการดำเนินงาน หรือในกรณีของประเทศออสเตรเลีย ในการบริหารเรื่องเรือนจำ มีข้าราชการคนเดียที่ปฏิบัติหน้าที่ บุคลากรที่เหลือจะเป็นเจ้าหน้าที่บริษัทที่ประมาเข้ามาเพื่อบริหารเรือนจำ ดังนั้น งานใดที่ข้าราชการทำได้ไม่ดี ควรจะถ่ายโอนให้เอกชนทำแทน หรือ outsource จะดีกว่า

               จากตัวอย่างดังกล่าว นำไปสู่การดำเนินการเรื่อง Good Governance ในประเทศไทย โดยนำหลักของ Good Governance มากำหนดไว้อย่างชัดเจนในพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ 5) พ.ศ. 2545 ในมาตรา 3/1 ว่า 
          “การบริหารราชการตามพระราชบัญญัตินี้ต้องเป็นไปเพื่อประโยชน์สุข ของประชาชน เกิดผลสัมฤทธิ์ต่อภารกิจของรัฐ ความมีประสิทธิภาพ ความคุ้มค่าในเชิงภารกิจแห่งรัฐ การลดขั้นตอนการปฏิบัติงาน การยุบภารกิจและยกเลิกหน่วยงานที่ไม่จำเป็น การกระจายภารกิจและทรัพยากรให้แก่ท้องถิ่น การกระจายอำนาจการตัดสินใจ การอำนวยความสะดวกและตอบสนองความต้องการของประชาชน ทั้งนี้โดยมีผู้รับผิดชอบต่อผลงาน
          การจัดสรรงบประมาณ และการบรรจุแต่งตั้งบุคคลเข้าดำรงตำแหน่งหรือปฏิบัติหน้าที่ ต้องคำนึงถึงหลักการตามวรรคหนึ่ง
          ในการปฏิบัติหน้าที่ของส่วนราชการ ต้องใช้วิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี โดยเฉพาะอย่างยิ่งให้คำนึงถึงความรับผิดชอบของผู้ปฏิบัติงาน การมีส่วนร่วมของประชาชน การเปิดเผยข้อมูล การติดตามตรวจสอบ และการประเมินผลการปฏิบัติงาน ทั้งนี้ ตามความเหมาะสมของแต่ละภารกิจ”

           นี่จึงเป็นที่มาของคำว่า “หลักการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี” ซึ่งเป็นคำที่ใช้ตามกฎหมาย แทนคำว่า Good Governance อย่างไรก็ตามเรื่องนี้เกี่ยวข้องกับทุกระดับ ทั้งบ้านเมือง ครอบครัว บริษัท  จึงได้มีการใช้คำว่า “ธรรมาภิบาล” ซึ่งเป็นคำกลางที่ใช้ได้กับทุกระดับ ต่อมารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ได้นำ Good Governance มาใส่ไว้เป็นครั้งแรก ในมาตรา 74 วรรคหนึ่ง “บุคคลผู้เป็นข้าราชการ ข้าราชการลูกจ้างของหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือเจ้าหน้าที่อื่นของรัฐ มีหน้าที่ดำเนินการให้เป็นไปตามกฎหมายเพื่อรักษาประโยชน์ส่วนรวม อำนวจความสะดวก และให้บริการแก่ประชาชนตามหลักธรรมาภิบาลของการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี” และในมาตรา 78 วรรค 4 “รัฐต้องดำเนินการตามแนวนโยบายในด้านการบริหารราชการแผ่นดิน โดยพัฒนาระบบงานภาครัฐ โดยมุ่งเน้นการพัฒนาคุณภาพ คุณธรรม และจริยธรรมของเจ้าหน้าที่ของรัฐ ควบคู่ไปกับการปรับปรุงรูปแบบและวิธีการทำงาน เพื่อให้การบริหารราชการแผ่นดินเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ และส่งเสริมให้หน่วยงานของรัฐใช้หลักการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี เป็นแนวทางในการปฏิบัติราชการ”
          ดังนั้น จึงมีทั้งคำว่า “หลักธรรมาภิบาล” และ “หลักการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี” ซึ่งเจตนารมณ์ของการร่างรัฐธรรมนูญนั้น ต้องการหลักการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีเป็นหลักใหญ่ โดยมีหลักธรรมาภิบาลซ้อนอยู่ อาทิ เรื่องความโปร่งใส ฉันทามติ ความถูกต้องตามกฎหมาย ซึ่งได้รวมทั้งหมดมาใส่ไว้ สรุปว่าจะใช้คำใดก็ได้ เพราะเรื่องชื่อนั้นไม่สำคัญ แต่ขอให้ทำได้ตามนั้นเป็นเรื่องสำคัญมากยิ่งกว่า

             “ธรรมาภิบาล” เป็นเรื่องสำคัญที่ทำให้ระบบราชการเดินหน้าไปได้ ซึ่งได้มีการดำเนินการไปหลายเรื่องแล้ว เช่น การประเมินผล ซึ่งเป็นองค์ประกอบหนึ่งที่นำไปใช้ในการพิจารณาโยกย้ายตำแหน่งต่าง ๆ แต่ในบางเรื่อง บางตัวชี้วัด ยังถูกละเลย ได้แก่ การเปิดโอกาสให้สังคมมีส่วนร่วม และการถ่ายโอนภารกิจ ซึ่งคือเรื่องของการกระจายอำนาจ การตัดสินใจ การมีส่วนร่วมจะทำให้ประชาชนและผู้เกี่ยวข้องเข้ามาตรวจสอบ แต่การร่วมตัดสินใจหลายคนนั้นจะมีเรื่องของความรับผิดชอบเข้ามาเกี่ยวข้อง ด้วย ดังนั้น การกระจายอำนาจจึงเป็นเรื่องใหญ่ ซึ่งยังดำเนินการในเรื่องนี้น้อยมาก

          ในเรื่องของการถ่ายโอนภารกิจนั้น ได้มีการนำร่องในเรื่องการตรวจสอบคุณภาพ เช่น การรังวัดที่ดิน การตรวจสภาพเครื่องยนต์ โดยมีรัฐบาลกำหนดเงื่อนไขในการตรวจ ซึ่งเรื่องเหล่านี้รัฐบาลไม่จำเป็นต้องดำเนินการเอง สามารถจ้างเอกชนที่มีความเชี่ยวชาญมาดำเนินการก็ได้ผลเช่นเดียวกัน

          ศาต ราจารย์กิตติคุณ ดร.วิษณุได้กล่าวถึงบทบาทของสำนักงาน ก.พ.ร. ว่า ควรทำหน้าที่เป็นเสนาธิการ คอยติดตาม (monitor) ให้ความรู้ความเข้าใจกับส่วนราชการในเรื่องธรรมาภิบาล แล้วให้ไปดำเนินการเอง ไม่ควรคิดให้และกำหนดให้ทำตาม เพราะการดำเนินการในแต่ละหน่วยงานอาจไม่เหมือนกัน เช่น การดำเนินการเรื่องธรรมาภิบาลของกรมโรงงานอุตสาหกรรมอาจไม่เหมือนกับกรม วิชาการเกษตร สำนักงาน ก.พ.ร. ควรทำหน้าที่กระตุ้นให้ส่วนราชการดำเนินการ โดยอาจมีการจัดการประเมินหรือแข่งขันและให้รางวัล
          ศาตราจารย์กิตติคุณ ดร.วิษณุกล่าวสรุปว่า “การดำเนินการเรื่องธรรมาภิบาลนั้น ท่านต้องคิดเองว่าท่านทำอะไรได้บ้างที่เป็นธรรมาภิบาล ไม่มีใครสามารถคิดแทนท่านได้ และควรติดประกาศไว้หน้าหน่วยงานเลยว่าสิ่งเหล่านี้ท่านจะทำอย่างไร
          - การชอบด้วยกฎหมาย ท่านจะทำอย่างไร
          - การมีส่วนร่วม ท่านจะทำอย่างไร
          - การรับผิดรับชอบ ท่านจะทำอย่างไร
          - การทำงานให้มีประสิทธิผล และประสิทธิภาพ ท่านจะทำอย่างไร
          - การกระจายอำนาจ ท่านจะทำอย่างไร
          และควรมีการกำหนดตัวชี้วัดธรรมาภิบาล เพื่อเป็นการตรวจสอบว่าท่าได้ทำเช่นที่ประกาศไว้หรือไม่”

           นอกจากการปาฐกถาพิเศษของศาสตราจารย์กิตติคุณ ดร.วิษณุ เครืองาม แล้ว การสัมมนาทางวิชาการประจำปี 2553 ในครั้งนี้ยังมีการนำเสนอ “ผลการศึกษาระดับการปฏิบัติราชการตามหลักธรรมาภิบาลของการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี” และมุมมองของสื่อมวลชน โดย ดร.วิพุธ อ่องสกุล จากสถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ และ นายสมหมาย ปาริจฉัตต์ รอง ประธานกรรมการ (ฝ่ายบริหาร) บริษัท มติชน จำกัด (มหาชน) ซึ่งการศึกษาดังกล่าวเป็นการสำรวจสถานะของการปฏิบัติราชการตามหลักธรรมภิบาล ของการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีในหน่วยงานของรัฐ โดยนำหลักธรรมาภิบาล หรือ Good Governance 10 หลัก มา สำรวจว่าหน่วยงานของรัฐได้ปฏิบัติราชการตามหลักธรรมาภิบาลดังกล่าวมากน้อย เพียงใด ซึ่งผลการสำรวจกลุ่มตัวอย่างรวม 79 หน่วยงาน (ส่วนราชการระดับกรมหรือเทียบเท่ากรม จำนวน 46 หน่วยงาน จังหวัด 19 จังหวัด และสถาบันอุดมศึกษา 14 หน่วยงาน) เมื่อช่วงเดือนกันยายน 2553 ที่ผ่านมา สรุปผลได้ ดังนี้
          หลักธรรมาภิบาลที่มีการปฏิบัติราชการในระดับค่อนข้างดี ประกอบด้วย หลักนิติธรรม หลักการตอบสนอง หลักภาระรับผิดชอบ หลักความโปร่งใส หลักประสิทธิผล หลักประสิทธิภาพ และ หลักความเสมอภาค

          หลักธรรมาภิบาลที่มีการปฏิบัติราชการในระดับปานกลาง ประกอบด้วย หลักการมีส่วนร่วม และ หลักการกระจายอำนาจ
          หลักธรรมาภิบาลที่มีการปฏิบัติราชการในระดับค่อนข้างต่ำ ประกอบด้วย หลักมุ่งเน้นฉันทามติ

          ทั้ง นี้ อาจกล่าวโดยสรุปได้ว่า แม้ส่วนราชการจะมีการปฏิบัติราชการตามหลักธรรมาภิบาลของการบริหารกิจการบ้าน เมืองที่ดีเป็นอย่างดีพอสมควรแล้วในหลายประการ แต่ยังคงมีสิ่งที่ต้องให้ความสำคัญเพิ่มขึ้น อาทิ การเปิดให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการกำหนดแนวทางร่วมแก้ปัญหาในกระบวนการ ตัดสินใจต่อการจัดบริการของรัฐ เพื่อนำไปสู่การแก้ปัญหาในสังคมที่เกิดขึ้นในปัจจุบัน การถ่ายโอนภารกิจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหรือภาคส่วนอื่นเข้ามา ดำเนินการแทน รวมไปถึงการแสวงหาฉันทามติหรือข้อตกลงร่วมกันระหว่างกลุ่มผู้มีส่วนได้ส่วน เสียที่เกี่ยวข้อง โดยเฉพาะผู้ที่ได้รับผลกระทบโดยตรง ซึ่งหลักฉันทามติจะเป็นแนวทางสำคัญในการสร้างความสมานฉันท์ของสังคมไทยได้
ที่มา : สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ