กระดุม 8 เม็ด ปฏิรูประบบราชการ พ้นกับดักฉุดรั้งประเทศ

“ระบบราชการ” ถือเป็นกลไกและฟันเฟืองสำคัญอย่างยิ่งของระบบเศรษฐกิจและสังคมไทยและระบบราชการยังทำหน้าที่สำคัญในการขับเคลื่อนกลไกการทำงานต่าง ๆ ให้เดินไปข้างหน้าได้อย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล ดร.วิรไท สันติประภพ อดีตผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศ (ธปท.) ให้สัมภาษณ์พิเศษกับ "กรุงเทพธุรกิจ" ถึงคำแนะนำในการปฏิรูประบบราชการให้ทันสมัยและสามารถแข่งขันในโลกปัจจุบันว่ามี 8 ข้อเร่งด่วนด้วยกัน

1. การจัดการปัญหาคอร์รัปชันอย่างเด็ดขาด

การจัดการปัญหาคอร์รัปชันถือเป็นสิ่งที่สำคัญที่สุดก่อนที่จะดำเนินการปฏิรูประบบราชการใด ๆ หากพิจารณาประเทศที่มีระบบราชการประสิทธิภาพสูง เช่น สิงคโปร์ จีน เกาหลีใต้ หรือแม้กระทั่งเวียดนาม พวกเขาให้ความสำคัญอย่างมากกับการจัดการคอร์รัปชันก่อนเริ่มปฏิรูป

ปัญหาดังกล่าวของไทยมีความรุนแรงมากขึ้นอย่างต่อเนื่อง จากเดิมที่อาจเป็นแค่การจ่ายเงินใต้โต๊ะเพื่อให้ได้บริการเร็วขึ้น พัฒนามาสู่ คอร์รัปชันเชิงนโยบาย ที่มีการกำหนดนโยบายเพื่อเอื้อประโยชน์ให้กับกลุ่มผลประโยชน์บางกลุ่ม และรุนแรงที่สุดคือการ ยึดรัฐ (state capture) ซึ่งกลุ่มทุนใหญ่สามารถเข้ามามีบทบาทในการกำหนดนโยบายและการทำงานของระบบราชการในฐานะผู้กำกับดูแลได้

ดัชนี Corruption Perception Index ของไทยในช่วง 10 ปีที่ผ่านมามีแนวโน้มไหลลงอย่างต่อเนื่อง โดยปัจจุบันเราอยู่ในอันดับประมาณ 107-108 ของโลก ดังนั้น การทำให้ประชาชนเกิดความไว้วางใจและสร้างระบบคุณธรรมในภาครัฐถือเป็นกระดุมเม็ดแรกที่สำคัญยิ่ง

2. ทบทวนบทบาทของภาครัฐ

ภาครัฐต้องทบทวนบทบาทของตัวเอง โดยให้ความสำคัญกับการทำหน้าที่หลัก 2 มิติ ได้แก่ การเป็นผู้กำหนดนโยบาย (policy maker) และ การเป็นผู้กำกับดูแล (regulator) ภาครัฐไม่ควรทำหน้าที่เป็น ผู้ปฏิบัติงาน (operator) ในกิจการที่ภาคเอกชนสามารถทำได้อย่างมีประสิทธิภาพอยู่แล้ว

"การที่ภาครัฐเข้ามาเป็น operator เองนั้น เนื่องจากวัฒนธรรมและกลไกการทำงานของภาครัฐ ไม่สามารถแข่งขันกับคู่แข่งเก่ง ๆ ในภาคเอกชนได้ หากภาครัฐเป็น operator เอง ก็มักจะนำไปสู่การตั้งกฎเกณฑ์เพื่อกีดกันคู่แข่งที่เก่งกว่า ซึ่งท้ายที่สุดประชาชนผู้บริโภคหรือผู้ใช้บริการจะเป็นผู้ได้รับผลกระทบ"

กรณีศึกษาที่เห็นได้ชัดคือ รัฐวิสาหกิจ หากมีความคิดว่าต้องมีสาย "การบินแห่งชาติ" ที่เป็นรัฐวิสาหกิจ ความสามารถในการแข่งขันก็จะไม่สามารถทำได้อย่างมีประสิทธิภาพ ตัวอย่างเช่น การบินไทยที่สามารถฟื้นฟูตัวเองได้ในรอบล่าสุด ก็เพราะการที่บริษัท ออกจากการเป็นรัฐวิสาหกิจ ทำให้มีความคล่องตัวและสามารถเพิ่มประสิทธิภาพได้ โดยไม่จำเป็นต้องอาศัยเงินทุนจากภาครัฐ การแยกบทบาทระหว่างผู้กำกับดูแลและผู้ปฏิบัติงานจึงเป็นสิ่งจำเป็น

3. การปฏิรูปกฎหมายและกฎเกณฑ์

ประเทศไทยมีกฎหมายและกฎเกณฑ์จำนวนมากที่ล้าสมัย โดยมีกฎหมายที่ออกมาก่อนปี พ.ศ. 2500 และยังคงใช้อยู่ ในขณะที่โลกเปลี่ยนไปอย่างรวดเร็ว กฎหมายสำคัญ เช่น พ.ร.บ. ธุรกรรมอิเล็กทรอนิกส์ แม้มีการแก้ไขแต่แนวคิดหลายอย่างก็ยังไม่ทันต่อเทคโนโลยีที่เปลี่ยนไป การปฏิรูปกฎหมายต้องเริ่มตั้งแต่ การปฏิรูปกระบวนการปฏิรูปกฎหมาย อย่างจริงจัง

ประเด็นสำคัญคือ การประเมินผลสัมฤทธิ์ทางกฎหมาย (Regulatory Impact Assessment - RIA) ที่ระบุให้มีการประเมินทุก 5 ปี แต่ระบบเดิมกำหนดให้ หน่วยงานที่เป็นเจ้าของกฎหมายนั้น เป็นผู้รับผิดชอบในการประเมิน ทำให้เกิดความไม่เต็มใจที่จะรื้อกฎหมายที่ตัวเองใช้

หลายประเทศจึงให้ หน่วยงานกลาง ทำหน้าที่ประเมินผลสัมฤทธิ์ทางกฎหมาย โดยรับฟังความเห็นจากภาคเอกชนและผู้มีส่วนได้ส่วนเสียอย่างแท้จริง นอกจากนี้ รัฐบาลต้องมีความมุ่งมั่นตั้งใจจริง โดยมีผู้นำรัฐบาลที่เข้าใจและพร้อมผลักดันเรื่องนี้อย่างจริงจัง เพราะการปฏิรูปกฎหมายบางส่วนคือ การดึงอำนาจของหน่วยงานเก่า ๆ ออกไป

4. ปรับปรุงกระบวนการทำงานให้สอดประสานกัน

ปัญหาใหญ่ในการปฏิรูประบบราชการไทยคือ เรามักเน้นการสร้างหน่วยงานใหม่ หรือการพัฒนาบุคลากร แต่ไม่ได้ให้ความสำคัญกับการ ปรับปรุงกระบวนการทำงานให้สอดประสานกัน หน่วยงานต่าง ๆ ยังทำงานเป็นแบบกล่อง ๆ และเมื่อมีเรื่องสำคัญก็จะตั้งคณะกรรมการระดับสูง โดยมีนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน ซึ่งมักประสบปัญหาการจัดเวลาประชุม ทำให้เรื่องสำคัญไม่ได้รับการขับเคลื่อน และคณะกรรมการเหล่านี้มักไม่สามารถลงไปดูในรายละเอียด หรือกำหนดเป้าหมายร่วมกันโดยเอาผลประโยชน์ของประชาชนเป็นที่ตั้งได้

โจทย์ใหม่ ๆ ในปัจจุบัน เช่น การกำกับดูแลแพลตฟอร์มต้องอาศัยการทำงานร่วมกันของผู้กำกับดูแลอย่างน้อย 3 ประเภท:

1) ผู้กำกับดูแลเฉพาะด้าน เช่น ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.), สำนักงานคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ (ก.ล.ต.), กระทรวงคมนาคม

2) ผู้กำกับดูแลด้านเทคโนโลยี ที่ดูแลเรื่องข้อมูลส่วนบุคคลและความมั่นคงทางไซเบอร์

3) ผู้กำกับดูแลภาพรวม เช่น สำนักงานคณะกรรมการคุ้มครองผู้บริโภค (สคบ.), กระทรวงแรงงาน, หรือคณะกรรมการแข่งขันทางการค้า

"ปัจจุบัน ประเทศไทยไม่มีกลไกใด ๆ ที่จะทำให้ผู้กำกับดูแลทั้ง 3 ประเภทนี้สามารถทำงานสอดประสานกันได้อย่างแท้จริง ปัญหาบัญชีม้าก็เป็นตัวอย่างที่ต้องอาศัยการทำงานร่วมกันขอสำนักงานป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน (ปปง.), ธปท., ตำรวจ, และผู้กำกับดูแลด้านโทรคมนาคม แต่ทุกฝ่ายต่างมีกระบวนการของตัวเอง ทำให้การแก้ปัญหาไม่รวดเร็ว"

5. ปฏิรูประบบธรรมาภิบาลในภาครัฐ

ระบบธรรมาภิบาล (Governance System) มีบทบาทสำคัญในการสร้าง ระบบคุณธรรม ในระบบราชการ และส่งผลต่อวัฒนธรรมการทำงาน ในหลายประเทศ การคัดเลือกผู้บริหารระดับสูง เช่น ปลัดกระทรวง หรืออธิบดีกรม ไม่ควรขึ้นอยู่กับอิทธิพลหรือความเห็นทางการเมือง การโยกย้ายข้าราชการระดับสูงโดยไม่ชัดเจนถึงความรู้ความสามารถหรือประสบการณ์ ถือเป็นการทำลายระบบคุณธรรม

นอกจากนี้ ในรัฐวิสาหกิจก็เช่นเดียวกัน กระบวนการสรรหาคณะกรรมการรัฐวิสาหกิจ (โดยเฉพาะที่จดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์) เป็นเรื่องใหญ่ รัฐวิสาหกิจไทยมักใช้กลไก "แต่งตั้ง" มากกว่า "สรรหา" บางครั้ง ข้าราชการระดับสูงที่มีภารกิจเต็มเวลาอยู่แล้ว ยังถูกขอให้ไปเป็นกรรมการรัฐวิสาหกิจอยู่หลายแห่ง ซึ่งยากต่อการบริหารจัดการเวลาและการทำความเข้าใจในธุรกิจที่มีความลึกซึ้ง

ดังนั้น การปฏิรูปจึงต้องเริ่มต้นจากโครงสร้างของคณะกรรมการรัฐวิสาหกิจ เพื่อให้เกิดระบบธรรมาภิบาลที่ถูกต้อง ซึ่งจะส่งผลต่อไปยังการคัดเลือกผู้บริหารระดับสูง ความรวดเร็วในการตัดสินใจ และวัฒนธรรมองค์กร

6. การเปลี่ยนวัฒนธรรมองค์กรเพื่อยอมรับความเสี่ยง

วัฒนธรรมองค์กรในภาครัฐไทยเป็นอุปสรรคสำคัญที่ฉุดรั้งการก้าวไปข้างหน้า โดยเฉพาะวัฒนธรรม การหลีกเลี่ยงความเสี่ยง ข้าราชการมักไม่กล้าตัดสินใจในช่วงที่การเมืองไม่มีเสถียรภาพ และเลือกที่จะไม่ทำอะไร ทำให้ภาครัฐมักทำงานแบบวิ่งตามหลังหรือ ตั้งรับ และไม่สามารถขับเคลื่อนเรื่องใหม่ ๆ ได้

การเปลี่ยนแปลงนี้ต้องอาศัยการสร้างระบบ ความเสี่ยงและผลตอบแทนที่เหมาะสม ภาครัฐควรทบทวนค่าตอบแทนควบคู่กับการลดขนาดระบบราชการลง และที่สำคัญคือ การทำให้ระบบคุณธรรมมีความถูกต้อง โดยคนเก่งคนมีความสามารถต้องได้รับการเลื่อนขั้น เลื่อนตำแหน่ง และมีโอกาสแสดงฝีมือ

7. การสร้างภูมิคุ้มกันด้านฐานะการคลังของภาครัฐ

ฐานะการคลังของภาครัฐกำลังอ่อนแอลงเมื่อเทียบกับในอดีต หากไม่ดูแลให้ดี ภาวะที่งบประมาณขาดดุลมากขึ้นเรื่อย ๆ ควบคู่กับการเป็นสังคมผู้สูงอายุที่ทำให้รายจ่ายด้านสวัสดิการและการรักษาพยาบาลเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง อาจทำให้ฐานะการคลังกลายเป็น จุดเริ่มต้นของวิกฤตเศรษฐกิจ เหมือนที่เคยเกิดขึ้นในบางประเทศ

การสร้างภูมิคุ้มกันทางการคลังต้องพิจารณา 3 ด้าน: 1) การลดรายจ่าย, 2) การเพิ่มรายได้ (เพิ่มประสิทธิภาพการจัดเก็บภาษีและขยายฐานภาษี), และ 3) การจัดการทรัพย์สินของภาครัฐ 

"ภาครัฐมีทรัพย์สินจำนวนมาก ทั้งที่ดิน สัมปทาน และรัฐวิสาหกิจ หากรัฐวิสาหกิจขาดประสิทธิภาพและไม่สามารถแข่งขันได้ รัฐวิสาหกิจเหล่านั้นก็จะกลายเป็นภาระที่ภาครัฐต้องนำเงินไปอุดหนุน หรือ "ถมหลุม" ไปเรื่อย ๆ ซึ่งเป็นช่องโหว่ที่อาจก่อให้เกิดวิกฤตในอนาคตได้ การปฏิรูปรัฐวิสาหกิจจึงเป็นเรื่องที่สำคัญอย่างยิ่ง"

8. การทำ Digital Transformation ภาครัฐอย่างจริงจัง

การใช้ดิจิทัลเข้ามาเป็นกลไกหลักของการทำงานภาครัฐ และการทำ Digital Transformation เป็นสิ่งจำเป็นอย่างยิ่งในโลกปัจจุบันและอนาคต กระบวนการนี้แบ่งเป็น 3 ขั้นตอน: 1) Digitization คือการแปลงข้อมูลให้อยู่ในรูปแบบดิจิทัล (หลายหน่วยงานทำแล้ว), 2) Digitalization คือการเริ่มปรับกระบวนการทำงานให้เป็นระบบดิจิทัลมากขึ้น

แต่สิ่งที่สำคัญที่สุดที่ต้องทำคือ Digital Transformation จริง ๆ ซึ่งหมายถึงการออกแบบ โครงสร้างฐานข้อมูลที่เป็นโครงสร้างกลาง มีแพลตฟอร์มกลาง เพื่อให้หน่วยงานต่าง ๆ สามารถทำงานร่วมกันและเชื่อมโยงข้อมูลกันได้

ปัจจุบัน ข้อมูลยังคงแยกเก็บเป็นส่วน ๆ หลายหน่วยงานต่างทำแอปพลิเคชันของตนเองซึ่งซ้ำซ้อนและไม่เกิดประโยชน์ การทำ Digital Transformation ไม่เพียงแต่เพิ่มประสิทธิภาพเท่านั้น แต่ยังช่วย ลดปัญหาคอร์รัปชันได้ด้วย 

ตัวอย่างที่เห็นได้อย่างชัดเจนที่สุด คือ การทำระบบคิว (queue system) ให้เป็นดิจิทัลและมีความโปร่งใส ไม่มีการลัดคิวด้วยการจ่ายเงินใต้โต๊ะ หรือการเปิดเผยกระบวนการอนุญาตให้โปร่งใส นอกจากนี้ การเปิดเผยข้อมูลสำคัญของประเทศ (Open Data) จะช่วยให้เกิดการศึกษาค้นคว้า นำไปสู่การพัฒนานวัตกรรมใหม่ ๆ และช่วยให้ภาคเอกชนได้รับประโยชน์ 

ที่มา ; กรุงเทพธุรกิจ 23 ต.ค. 2025