กระจายอำนาจทำอย่างไร โดยสมพงษ์ อนุยุทธพงศ์

กระจายอำนาจ : กระจายอย่างไร? (ตอนที่ 1)
          การบริหารราชการแผ่นดินของไทยปัจจุบันมีการจัดระเบียบการบริหารออกเป็น 3 ส่วน ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534 มาตรา 4 ซึ่งบัญญัติว่า "ให้จัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน" ดังนี้
          (1) ระเบียบบริหารราชการส่วนกลาง
          (2) ระเบียบบริหารราชการส่วนภูมิภาค
          (3) ระเบียบบริหารราชการส่วนท้องถิ่น
          แม้ว่ากฎหมายฉบับนี้จะประกาศใช้มานานเกินกว่า 30 ปีแล้ว นอกจากนี้เมื่อปี พ.ศ.2542 ยังได้มีการตรา "พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542" ออกมาบังคับใช้ โดยมีความในมาตรา 30 (1) บัญญัติว่า "ให้ดำเนินการถ่ายโอนภารกิจการให้บริการสาธารณะ ที่ีรัฐดำเนินการอยู่ในวันที่พระราชบัญญัตินี้ใช้บังคับให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นภายในกำหนดเวลา" (4 ปี) ได้แก่ภารกิจดังนี้
          (ก) ภารกิจที่ีเป็นการดำเนินการซ้ำซ้อนระหว่างรัฐและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือภารกิจที่ีรัฐจัดให้บริการในเขตองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
          (ข) ภารกิจที่ีรัฐจัดให้บริการในเขตองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและกระทบถึงองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
          (ค) ภารกิจที่ีเป็นการดำเนินงานตามนโยบายของรัฐบาล
          แม้ว่ากฎหมายฉบับดังกล่าวจะประกาศใช้บังคับมานานเกินกว่า 20 ปีแล้วก็ตาม แต่ "หน่วยงานราชการส่วนกลาง" ส่วนใหญ่ก็ยังคง "หวงอำนาจ" ไว้กับหน่วยงานของตนเอง โดยไม่พยายามที่จะ "กระจายภารกิจ" ของหน่วยงานไปให้กับ "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" มากเท่าที่ควร ส่วนใหญ่มักจะอ้างว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น "ยังไม่พร้อม" ที่จะรับการถ่ายโอน (มีคำถามว่า ใครไม่พร้อมกันแน่? ผู้ที่ีจะถ่ายโอน หรือผู้ที่ีจะเป็นผู้รับการถ่ายโอน)
          ทุกวันนี้ "หน่วยงานราชการส่วนกลาง" ของไทยเกือบทุกหน่วยงาน จึงยังคงเป็นหน่วยงานที่ทำหน้าที่เป็น "ผู้จัดทำบริการสาธารณะของภาครัฐ" เป็นส่วนใหญ่ ซึ่งจะแตกต่างจากประเทศที่พัฒนาแล้วทั่วโลก ไม่ว่าจะเป็นประเทศสหรัฐอเมริกา ยุโรป ญี่ปุ่น และเกาหลีใต้ หรือแม้แต่ประเทศที่ปกครองโดยระบบ "พรรคคอมมิวนิสต์" เช่น ประเทศสาธารณรัฐประชาชนจีน เป็นต้น ประเทศต่างๆดังกล่าวแล้วจะใช้วิธี "กระจายภารกิจ" การจัดทำบริการสาธารณะไปให้กับ "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" เป็นผู้ดำเนินการแทน "หน่วยงานราชการส่วนกลาง" ดังนั้นผมจึงไม่แปลกใจว่า ทำไมประเทศไทยจึงพัฒนาประเทศไปได้ช้ากว่าประเทศต่างๆดังกล่าวแล้ว?
          ทำไม "การรวมศูนย์อำนาจ" การบริหารราชการไว้ที่ "หน่วยงานราชการส่วนกลาง" จึงทำให้การพัฒนาประเทศเป็นไปด้วยความล่าช้า? คำตอบก็คือ เพราะการบริหารราชการ "แบบรวมศูนย์อำนาจ" การบริหารงานไว้ที่ "ราชการส่วนกลาง" เป็นระบบราชการที่ีล้าสมัย ทำให้ หน่วยงานภาครัฐ" เป็น "รัฐราชการขนาดใหญ่" จำเป็นต้องใช้ "บุคคลากร" ปฏิบัติงานเป็นจำนวนมาก จึงทำให้รัฐมี "ภาระค่าใช้จ่ายประจำ" เป็นจำนวนเงินที่สูงมาก ตัวอย่าง "รัฐราชการไทย" ในปีงบประมาณรายจ่ายประจำปี พ.ศ.2565 รัฐบาลตั้งงบประมาณรายจ่ายประจำปีไว้เป็นเงิน 3.1 ล้านล้านบาท แต่รัฐบาลมีค่าใช้จ่ายสำหรับ "บุคคลากรภาครัฐ" (เงินเดือน ค่าจ้าง ค่าตอบแทน เงินบำนาญ ค่ารักษาพยาบาล ฯลฯ) เป็นเงินสูงถึง 1.24 ล้านล้านบาท (หรือประมาณ 40.1% ของวงเงินงบประมาณรายจ่ายประจำปี) และยังมีรายจ่ายประจำอื่นๆ เช่น ค่าใช้สอย ค่าวัสดุ เชื้อเพลิง ค่าสาธารณูปโภค ฯลฯ อีกประมาณ 1.1 ล้านล้านบาท ซึ่งเมื่อรวมเงินค่าใช้จ่ายทั้ง 2 ยอดดังกล่าวเข้าด้วยกันแล้ว ทำให้ "รายจ่ายประจำ" ของภาครัฐไทยมียอดเงินรายจ่ายรวมสูงถึง 2.36 ล้านล้านบาท (หรือประมาณ 76.1% ของวงเงินงบประมาณรายจ่ายประจำปี)
          งบประมาณรายจ่ายประจำปี พ.ศ.2565 ซึ่งมียอดรายจ่ายรวม 3.1 ล้านล้านบาทนั้น ข้อเท็จจริงรัฐบาลตั้งเป้าหมายว่า ในปี พ.ศ.2565 รัฐบาลจะจัดเก็บเงินรายได้ (ภาษีอากร ค่าธรรมเนียม ค่าใบอนุญาต และรายได้อื่นๆ) ได้เป็นเงินเพียง 2.4 ล้านล้านบาทเท่านั้น (แสดงว่ารายได้ต่ำกว่ารายจ่ายถึง 7 แสนล้านบาท) นี่แปลว่าอะไร? มันแปลว่า.-
          (1) รัฐบาลมีรายได้ไม่พอกับค่าใช้จ่ายประจำปี วิธีการที่จะทำให้สามารถ "ปิดหีบงบประมาณ" ได้ก็คือ รัฐบาลจะต้องไป "กู้เงิน" มาเพื่อปิดหีบงบประมาณ (ในรอบ 10 กว่าปีที่ผ่านมารัฐบาลต้อง "กู้เงิน" ประมาณปีละ 5-7 แสนล้านบาท มาปิดหีบงบประมาณประจำปีทุกปี นี่เป็นสาเหตุหนึ่งที่ทำให้ "หนี้สาธารณะ" ของภาครัฐไทยมียอดรวมสูงขึ้นอย่างรวดเร็ว รวมทั้งการกู้ยืมเงินมาเพื่อนำมาใช้จ่ายในโครงการป้องกัน ช่วยเหลือและเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบจากการแพร่ระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโควิด-19 ในช่วง 2 ปีที่ผ่านมาเป็นเงินถึง 1.5 ล้านล้านบาทอีกด้วย)
          (2) การที่รัฐบาลคาดหมายว่าจะจัดเก็บเงินรายได้ได้้เพียง 2.4 ล้านล้านบาท แต่รัฐบาลมีรายจ่ายประจำสูงถึงปีละ 2.36 ล้านล้านบาท นี่แสดงว่า เงินภาษีและรายได้อื่นที่รัฐบาลจัดเก็บได้ในแต่ละปี จะถูกนำไปใช้จ่ายเป็น "รายจ่ายประจำ" เกือบหมดทุกบาททุกสตางค์ (เพื่อเลี้ยงดูระบบราชการ) จนรัฐบาลแทบจะไม่มี "เงินรายได้" เหลือไป "พัฒนาประเทศ" เลย ทำให้โครงการลงทุนพัฒนาประเทศเกือบทุกโครงการ ไม่ว่าโครงการใดๆก็ตามรัฐบาลจำเป็นที่จะต้องไป "กู้เงิน" มาใช้เกือบทั้งหมด การที่รัฐบาลต้องใช้ "เงินกู้ยืม" เป็นค่าใช้จ่ายในการพัฒนาประเทศทุกปีนั้น ทำให้รัฐบาลมี "ภาระค่าใช้จ่าย" เพิ่มสูงขึ้น ทั้งค่าใช้จ่ายในการชำระคืนต้นเงินกู้และดอกเบี้ย
          นี่คือเหตุผลที่ว่า ทำไมประเทศพัฒนาแล้วทั่วโลกจึงไม่ใช้วิธีการบริหารราชการ "แบบรวมศูนย์อำนาจ" การบริหารราชการไว้ที่ "ราชการส่วนกลาง" เหมือนกับประเทศไทย? เพราะระบบราชการ "แบบรวมศูนย์อำนาจ" คือ "ตัวถ่วงของการพัฒนาประเทศ" ถ้าประเทศไทยยังคงใช้ระบบราชการในรูปแบบปัจจุบันอยู่ต่อไป ก็อย่าหวังว่าจะทำให้ประเทศไทยพัฒนาประเทศให้เจริญก้าวหน้าได้อย่างรวดเร็ว เหมือนกับประเทศที่พัฒนาแล้วทั่วโลก

          สมพงษ์ อนุยุทธพงศ์
             1 เมษายน 2565

กระจายอำนาจ : กระจายอย่างไร? (ตอนที่ 2)
          ทำไม "ระบบราชการแบบรวมศูนย์อำนาจ" ไว้ที่ "ราชการส่วนกลาง" จึงเป็นระบบราชการที่ "ล้าสมัย" ในสถานการณ์โลกปัจจุบัน ประเทศที่ปกครองด้วยระบอบประชาธิปไตยทั่วโลกจึงหันไปใช้ "ระบบการกระจายอำนาจ" ไปให้ "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" เป็นผู้จัดทำบริการสาธารณะแทน "ราชการส่วนกลาง" เนื่องจาก "ระบบราชการแบบรวมศูนย์อำนาจ" นอกจากจะเป็นระบบราชการที่ต้องใช้ "บุคคลากร เงินงบประมาณ และทรัพยากรทางการบริหารอื่นๆ" เป็นจำนวนที่สูงมากแล้ว ยังเป็นระบบราชการที่ไม่สอดคล้องกับหลักการปกครองในระบอบประชาธิปไตย และเป็นระบบราชการที่ไม่สามารถตอบโจทย์ความต้องการของประชาชนในท้องถิ่นต่างๆได้อย่างทันท่วงที โดยเฉพาะในสถานการณ์โลกที่ีกำลังเปลี่ยนแปลงไปอย่างรวดเร็วเช่นทุกวันนี้
          "การกระจายอำนาจ" การบริหารราชการนั้น ในทางปฏิบัติมีวิธีดำเนินการอยู่ 4 วิธี คือ
          1.การกระจายอำนาจ "ภายในหน่วยงาน"
          2.การกระจายอำนาจให้ "ราชการส่วนภูมิภาค"
          3.การกระจายอำนาจให้ "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น"
          4.การกระจายอำนาจให้ "ภาคเอกชน"
          1.การกระจายอำนาจภายใน "หน่วยงาน" เรียกว่า การกระจายอำนาจทางการบริหาร (Administrative Decentralization)"
          นักวิชาการบางคนอาจจะเรียกการกระจายอำนาจในรูปแบบนี้ว่า "การแบ่งอำนาจ (Deconcentration)" ก็ได้ การกระจายอำนาจแบบนี้หมายถึง การที่หน่วยงานราชการส่วนกลางระดับกระทรวงและกรม "มอบอำนาจการบริหารราชการบางส่วน" ไปให้กับ "หน่วยงานสาขา" ที่ไปจัดตั้งอยู่ในจังหวัดต่างๆทั่วทุกภูมิภาคของประเทศ ตัวอย่างเช่น "การจัดการศึกษา" ในปัจจุบันกระทรวงศึกษาธิการได้ไปจัดตั้งสำนักงานศึกษาธิการจังหวัด สำนักงานส่งเสริมการศึกษานอกระบบและการศึกษาตามอัธยาศัย(กศน.) หรือสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาประถมศึกษา/มัธยมศึกษา และสถานศึกษา ขึ้นในทุกจังหวัด เพื่อต้องการให้ "หน่วยงานสาขา" ดังกล่าวทำหน้าที่เป็นหน่วยงานบริหารและจัดการศึกษาแทนหน่วยงาน "ราชการส่วนกลาง" โดยที่ "หน่วยงานสาขา" ดังกล่าวยังคง "ขึ้นการบังคับบัญชาโดยตรง" ต่อหน่วยงานต้นสังกัด
          ในการบริหารจัดการศึกษาของหน่วยงานในสังกัดกระทรวงศึกษาธิการในปัจจุบัน พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ.2542 มาตรา 39 บัญญัติไว้ว่า "ให้กระทรวงกระจายอำนาจการบริหารและการจัดการศึกษา ทั้งด้านวิชาการ งบประมาณ การบริหารงานบุคคล และการบริหารทั่วไป ไปยังคณะกรรมการและสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษา และสถานศึกษาในเขตพื้นที่การศึกษาโดยตรง" แม้ว่ากฎหมายจะบัญญัติไว้เช่นนี้ แต่ในทางปฏิบัติสำนักงานปลัดกระทรวงศึกษาธิการ สำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน (สพฐ.) และสำนักงานคณะกรรมการการอาชีวศึกษา (สอศ.) ซึ่งเป็นหน่วยงานต้นสังกัด ก็ยังกระจายอำนาจการบริหารราชการทั้ง 4 ด้านดังกล่าวไปให้กับ "หน่วยงานสาขาและสถานศึกษา" ในสังกัดน้อยมาก ทำให้ "สถานศึกษา" ไม่มี "ความเป็นอิสระ" ในการบริหารสถานศึกษาอย่างแท้จริง ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดเจนคือ การคัดเลือก "ครูผู้ช่วย" สำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน (สพฐ.) และสำนักงานคณะกรรมการการอาชีวศึกษา(สอศ.) ก็ยังเอามาไว้ดำเนินการเอง ทั้งๆที่การคัดเลือก "ครูผู้ช่วย" ควรมอบให้เป็นอำนาจของสถานศึกษาไปดำเนินการกันเอง เพื่อให้สถานศึกษาสามารถ "คัดเลือกคน" ได้ตรงตามความต้องการของสถานศึกษานั้นๆ นี่แสดงให้เห็นอย่างชัดเจนว่า "หน่วยงานราชการส่วนกลาง" ส่วนใหญ่ยัง "หวงอำนาจ" ไว้กับตัวเอง (นี่เป็นสาเหตุหนึ่งที่ทำให้ "หน่วยงานราชการส่วนกลาง" ไม่ค่อยมี "นวัตกรรมและความคิดสร้างสรรค์" ในการพัฒนาสิ่งใหม่ๆและทันสมัย ที่ีจะทำให้ "ระบบราชการไทย" ได้รับการพัฒนาให้ก้าวหน้ามากเท่าที่ควร เพราะหัวหน้าหน่วยงานราชการส่วนกลางส่วนใหญ่มัวไปเสียเวลา "คิดและทำ" ในเรื่องไร้สาระเสียมากกว่า)
          อย่างไรก็ตามขณะนี้รัฐบาลกำลังเสนอร่างพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ... ให้สภาผู้แทนราษฎรพิจารณาเพื่อประกาศใช้แทนกฎหมายฉบับเดิม ซึ่งตามพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ... มีความในมาตรา 14 บัญญัติว่า "การจัดการศึกษาของสถานศึกษาของรัฐต้องอยู่บนพื้นฐาน ดังต่อไปนี้
          (1) มีความเป็นอิสระในการบริหารสถานศึกษาและการกำหนดวิธีการจัดกระบวนการเรียนรู้
          (2) วิธีการจัดกระบวนการเรียนรู้ที่กำหนดตาม (1) ต้องกำหนดให้เหมาะสมกับสภาพของผู้เรียนในสถานศึกษานั้น วิธีชีวิตของสังคม และพัฒนาการของเทคโนโลยีและของโลก"
          ร่างกฎหมายฉบับดังกล่าวได้บัญญัติรับรอง "ความเป็นอิสระ" ของสถานศึกษาไว้อย่างชัดเจน จึงเชื่อว่าเป็นร่างกฎหมายที่ีจะทำให้ "การบริหารและการจัดการศึกษา" ของสถานศึกษาต่างๆเปลี่ยนแปลงไปมากพอสมควรในอนาคต
          นอกจากนี้ความในมาตรา 25 ยังบัญญัติเพิ่มเติมไว้ด้วยว่า "ความเป็นอิสระของสถานศึกษาของรัฐตามมาตรา 14 วรรคหนึ่ง (1)" ได้แก่
          (1) ความเป็นอิสระในการบริหารสถานศึกษา
          (2) ความเป็นอิสระในการจัดกระบวนการเรียนรู้เพื่อให้บรรลุเป้าหมายตามมาตรา 8
          (3) ความเป็นอิสระในการบริหารการเงินและการใช้จ่ายเงิน
          (4) ความเป็นอิสระในการบริหารงานบุคคล
          การที่ร่างกฎหมายการศึกษาแห่งชาติฉบับใหม่กำหนดรับรอง "ความเป็นอิสระ" ของสถานศึกษาทั้ง 4 ด้านไว้อย่างชัดเจนดังกล่าวแล้ว เชื่อว่าจะทำให้ "สถานศึกษา" มีความคล่องตัวในการบริหารจัดการ "ภายในสถานศึกษา" มากยิ่งขึ้นอย่างแน่นอน
          สิ่งที่จะเกิดการเปลี่ยนแปลงขึ้นกับสถานศึกษาตามร่างพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ... นอกจากกฎหมายจะรับรอง "ความเป็นอิสระ" ของสถานศึกษาแล้ว ยังได้กำหนดให้มีการเปลี่ยนแปลงในเรื่อง "งบประมาณและรายได้" ของสถานศึกษาดังต่อไปนี้ คือ
          1.การจัดสรรงบประมาณให้สถานศึกษาของรัฐ ตามความในมาตรา 26 จะไม่เหมือนเดิมอีกต่อไป เนื่องจากกฎหมายกำหนด "ให้จัดสรรเป็นเงินอุดหนุนทั่วไปที่ไม่กำหนดวัตถุประสงค์" นั่นแปลว่า "สถานศึกษา" ในอนาคตจะได้รับการจัดสรรเงินงบประมาณประจำปีเป็น "เงินก้อน" ให้สถานศึกษาไปใช้จ่ายได้ตามความต้องการและความจำเป็นของสถานศึกษานั้นๆ (ซึ่งจะแตกต่างจากการจัดสรรงบประมาณในปัจจุบัน)
          2.ความในมาตรา 27 ของร่างกฎหมายฉบับใหม่ได้กำหนดไว้ว่า สถานศึกษาของรัฐ "อาจมีรายได้" ดังต่อไปนี้
          (1) เงินอุดหนุนทั่วไปตามมาตรา 26
          (2) เงินหรือทรัพย์สินที่มีผู้บริจาคให้สถานศึกษา
          (3) เงินหรือทรัพย์สินที่ได้รับการส่งเสริม สนับสนุน ช่วยเหลือ อุดหนุน
          (4) เงินที่ีได้จากการจัดกิจกรรมการให้บริการของสถานศึกษา
          (5) เงินหรือผลประโยชน์อื่นที่สถานศึกษาได้รับ
          (6) ดอกผลของรายได้
          รายได้ตามมาตรา 27 ดังกล่าว กฎหมายกำหนด "ให้ตกเป็นสิทธิที่สถานศึกษาจะนำไปใช้เพื่อประโยชน์ในการจัดการศึกษาและแก่ผู้เรียนได้ โดยไม่ต้องนำส่งคลังเป็นรายได้แผ่นดิน"
          นี่แสดงว่า ต่อไปนี้สถานศึกษาทุกแห่งสามารถที่ีจะ "หาเงินรายได้" ได้ด้วยตัวเอง (ตามนัยมาตรา 27 (2)-(6)) และสามารถนำเงินรายได้นั้นไปใช้จ่าย "เพื่อประโยชน์ในการจัดการศึกษาและแก่ผู้เรียน" ได้้โดยตรง เนื่องจากกฎหมายบัญญัติว่า "ไม่ต้องนำส่งคลังเป็นรายได้แผ่นดิน"
          เห็นได้ชัดว่า ร่างพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ... ซึ่งกำลังอยู่ในระหว่างการพิจารณาของรัฐสภา เป็นร่างกฎหมายที่ีมีความ "ทันสมัย" มากกว่ากฎหมายเดิม จึงเชื่อว่าจะทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงและพลิกโฉมหน้าของ "การบริหารสถานศึกษา" ของไทยไปมากพอสมควร (หากไม่มีการเปลี่ยนแปลงแก้ไขบทบัญญัติของร่างกฎหมายดังกล่าวมากนัก) ผมจึงไม่แน่ใจว่า ที่ีมี "นักการศึกษา" บางคนออกมาต่อต้านร่างกฎหมายฉบับนี้ เขาต่อต้านอะไร? และเพื่ออะไร?

          สมพงษ์ อนุยุทธพงศ์
             2 เมษายน 2565

กระจายอำนาจ : กระจายอย่างไร? (ตอนที่ 3)
          การกระจายอำนาจการบริหารราชการ "ภายในหน่วยงาน" ของกระทรวงศึกษาธิการ ตามร่างพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ... มีเป้าหมายสำคัญคือ "การกระจายอำนาจการบริหาร" ไปยัง "สถานศึกษา" โดยตรง ซึ่งสถานศึกษาในสังกัดกระทรวงศึกษาธิการนั้น มีทั้งสถานศึกษาในสังกัดสำนักงานปลัดกระทรวงศึกษาธิการ (สถานศึกษากศน.) สถานศึกษาในสังกัดสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน(สพฐ.) และสถานศึกษาในสังกัดสำนักงานคณะกรรมการการอาชีวศึกษา(สอศ.) ซึ่งจะทำให้ "สถานศึกษา" ทั้งหมดมีความเป็น "อิสระ" และความ "คล่องตัว" ในการบริหารจัดการภายในสถานศึกษามากยิ่งขึ้น ตรงกันข้ามจะทำให้หน่วยงานต้นสังกัดคือ สำนักงานปลัดกระทรวงศึกษาธิการ สำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน (สพฐ.) และสำนักงานคณะกรรมการการอาชีวศึกษา(สอศ.) ลดบทบาทและลดความสำคัญในการบริหารสถานศึกษาลงไปมากพอสมควร โดยเฉพาะบทบาทในด้านการจัดสรรเงินงบประมาณ และการบริหารงานภายในสถานศึกษาทั้งการบริหารงานทั่วไป การบริหารงานบุคคล งานวิชาการ งานงบประมาณและรายได้ของสถานศึกษา จึงเชื่อว่าจะทำให้หน่วยงานต้นสังกัดและหน่วยงานระดับเขตลดขนาด "องค์กร" ลงไปได้พอสมควรในอนาคต
          เช่นนี้แล้วกระทรวงศึกษาธิการควรจะต้องเตรียมการในเรื่องการพัฒนา "ผู้บริหารสถานศึกษา" ให้มี "ความพร้อม" ที่จะรองรับการเปลี่ยนแปลงการบริหารสถานศึกษาที่จะเกิดขึ้นในอนาคตให้ดีที่สุด เพราะ "สถานศึกษา" ทุกแห่งจะมี "ความเสี่ยง" ทั้งในเรื่อง "ความไม่รู้ไม่เข้าใจ" ในการบริหารจัดการด้านงบประมาณและรายได้ของสถานศึกษา และเรื่อง "การทุจริตคอรัปชั่น" เกิดขึ้น เนื่องจากมีเรื่อง "การเงิน" เข้ามาเกี่ยวข้อง
          2.การกระจายอำนาจการบริหารราชการ (Administrative Decentralization) หรือการแบ่งอำนาจการบริหาร (Deconcentration) ไปให้กับ "ราชการส่วนภูมิภาค"
          นั่นคือ การกระจายอำนาจไปให้กับจังหวัดเพื่อให้ "ผู้ว่าราชการจังหวัด" ในฐานะผู้บริหารสูงสุดในจังหวัด เป็นผู้ทำหน้าที่ "บูรณาการ" การทำงานระหว่างหน่วยงานต่างๆที่ไปตั้งอยู่ในจังหวัดนั้นๆ ตามนัยมาตรา 54 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534 ที่บัญญัติไว้ว่า "ผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นผู้รับนโยบายและคำสั่งจากนายกรัฐมนตรีในฐานะหัวหน้ารัฐบาล คณะรัฐมนตรี กระทรวง ทบวง กรม มาปฏิบัติการให้เหมาะสมกับท้องที่และประชาชน" แต่สำหรับงานด้าน "การบริหารและการจัดการศึกษา" ในปัจจุบัน กระทรวงศึกษาธิการไม่สามารถ "แบ่งอำนาจ" ไปให้กับผู้ว่าราชการจังหวัดได้ เนื่องจากกระทรวงศึกษาธิการยังไม่มีหน่วยงานที่เป็น "ราชการส่วนภูมิภาค" อยู่เลย หน่วยงานที่ทุกกรม (หรือสำนัก) ในสังกัดกระทรวงศึกษาธิการไปตั้งอยู่ในระดับจังหวัดในปัจจุบัน ล้วนเป็น "หน่วยงานราชการส่วนกลาง" ทั้งสิ้น
          การกระจายอำนาจการบริหารหรือการแบ่งอำนาจไปให้กับราชการส่วนภูมิภาค มีข้อดีคือ เป็นไปตามหลักการบริหารราชการแผ่นดินตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534 ที่ีกำหนดให้ "การบริหารราชการแผ่นดินของไทย" แบ่งออกเป็น 3 ส่วน นอกจากนี้ยังจะทำให้ "หน่วยงานทางการศึกษา" ทุกหน่วยที่ีไปตั้งอยู่ในจังหวัดต่างๆ มีโอกาสที่จะได้รับการสนับสนุน "เงินงบประมาณประจำปี" ตามแผนการบริหารงบประมาณ "แบบบูรณาการ" จากจังหวัดทุกจังหวัดมากขึ้น เพราะ "แผนงานด้านการศึกษา" จะถูกเปลี่ยนจากการเป็น "แผนงานของแต่ละหน่วยงาน" ให้เป็น "แผนงานด้านการศึกษาของจังหวัด" ที่ีมีการบูรณาการทำงานร่วมกันของทุกหน่วยงานมากยิ่งขึ้นนั่นเอง
          3.การกระจายอำนาจไปให้กับ "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น"
          ตามหลักการกระจายอำนาจ (Decentralization) การกระจายอำนาจในรูปแบบนี้หมายถึง การที่หน่วยงานราชการส่วนกลาง "ถ่ายโอนภารกิจ" การปฏิบัติราชการที่ "หน่วยงานราชการส่วนกลาง" ปฏิบัติหรือจัดทำอยู่ในจังหวัดหรือท้องถิ่นต่างๆทั่วประเทศ ไปให้กับ "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" (องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา) ซึ่งรัฐได้จัดตั้งขึ้นทั่วประเทศ (ตามหลักการปกครองตนเองในระบอบประชาธิปไตย) เพื่อให้ "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" ดังกล่าวเป็นผู้ปฏิบัติจัดทำ "ภารกิจ" ที่ได้รับการถ่ายโอนในพื้นที่แทนหน่วยงานราชการส่วนกลาง การกระจายอำนาจในรูปแบบนี้ "ราชการส่วนกลาง" จะต้องถ่ายโอนทั้ง "ภารกิจ บุคคลากร และเงินงบประมาณ" ที่ีอยู่ในจังหวัดต่างๆไปให้กับ "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" โดยที่ "หน่วยงานราชการส่วนกลาง" คงเหลือแต่ "ภารกิจเฉพาะ" ได้แก่ การกำหนดนโยบาย การจัดทำตัวชี้วัด หรือ KPI (Key Performance indicator) เพื่อการนิเทศ ตรวจสอบ ติดตาม และประเมินผลงาน รวมทั้งการสนับสนุนทางด้านเทคนิค วิชาการ และการพัฒนาบุคลากร เป็นต้น
          การกระจายอำนาจการบริหารราชการไปให้กับ "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" เป็นไปตามหลักการปกครองในระบอบประชาธิปไตย ที่มุ่งเน้น "การมีส่วนร่วม" ในการบริหารจัดการที่ีตรงกับความต้องการของประชาชนที่อยู่ในท้องถิ่นนั้นๆเป็นหลัก ทั้งนี้เนื่องจาก
          (1) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็น "องค์กร" ที่มีผู้บริหารสูงสุดมาจาก "การเลือกตั้งโดยตรง" ของประชาชนในท้องถิ่นนั้นๆ ผู้บริหารท้องถิ่นจึงเป็นบุคคลที่จะต้องรับผิดชอบต่อผู้ที่เลือกตั้งตนเองเข้ามาบริหารงาน
          (2) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็น "องค์กร" ที่มี "อิสระ" ในการบริหารงานในพื้นที่ ทั้งการบริหารงานบุคคล การบริหารงบประมาณ และการบริหารงานทั่วไป โดยไม่จำเป็นต้อง "รอรับฟังคำสั่ง" จากราชการส่วนกลางหรือส่วนภูมิภาคแต่อย่างใด
          ในปัจจุบัน "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" ทั้งองค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา ได้เข้ามามีส่วนร่วมในการจัดการศึกษาตั้งแต่ระดับอนุบาลหรือปฐมวัย ระดับประถมศึกษา และระดับมัธยมศึกษาพอสมควร บางแห่งสามารถจัดการศึกษาได้ดีและมีคุณภาพเหนือกว่าหน่วยงานในสังกัดของกระทรวงศึกษาธิการเสียอีก เช่นที่จังหวัดชลบุรี กระบี่ เชียงใหม่ เชียงราย และกรุงเทพมหานคร เป็นต้น
          ผมจึงเห็นว่า ถึงเวลาแล้วที่กระทรวงศึกษาธิการควรจะ "ถ่ายโอนภารกิจ" การจัดการศึกษาบางส่วน เช่น การจัดการศึกษาระดับอนุบาลหรือปฐมวัย การจัดการศึกษาระดับประถมศึกษาในสถานศึกษาขนาดเล็ก และการจัดการศึกษานอกระบบและการศึกษาตามอัธยาศัย(กศน.) ไปให้กับ "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" ในพื้นที่จังหวัดนั้นๆได้แล้ว กระทรวงศึกษาธิการควรจะจัดการศึกษาเฉพาะการศึกษาระดับมัธยมศึกษา (ในสถานศึกษาขนาดกลาง - ขนาดใหญ่) และการศึกษาระดับอาชีวศึกษาเท่านั้น ทั้งนี้เพื่อที่ผู้บริหารระดับสูงกระทรวงศึกษาธิการจะได้มีเวลา "คิดและวางแผน" จัดการศึกษาทั้ง 2 ระดับดังกล่าว ให้มี "คุณภาพ" และได้ "มาตรฐานสากล" มากยิ่งขึ้น ซึ่งจะทำให้ประเทศไทยมี "ขีดความสามารถในการแข่งขัน" ในเวทีโลกมากยิ่งขึ้นในอนาคต
          อย่าลืมว่า ก่อนวันที่ 1 ตุลาคม พ.ศ.2523 การจัดการศึกษาระดับประถมศึกษา หรือเรียกกันในตอนนั้นว่า "การศึกษาประชาบาล" อยู่ในความรับผิดชอบของ "องค์การบริหารส่วนจังหวัด" กระทรวงศึกษาธิการไปออกกฎหมาย "โอนภารกิจ" ดังกล่าวมาไว้ที่กระทรวงศึกษาธิการ ถ้าถามผมว่า "สมควรหรือไม่" ผมคงตอบว่า "ในเวลานั้นมีเหตุผลสมควร" ที่จะให้การจัดการศึกษาระดับประถมศึกษาไปอยู่ในความรับผิดชอบของกระทรวงศึกษาธิการ เพราะในเวลานั้น "องค์การบริหารส่วนจังหวัด" ยังไม่มี "ความพร้อม" ทั้งในด้าน "บุคคลากรและเงินงบประมาณ" และที่ีสำคัญ "ผู้บริหารองค์การบริหารส่วนจังหวัด" ในตอนนั้นกฎหมายยังกำหนดให้ "ผู้ว่าราชการจังหวัด" เป็น "นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด" (อีกตำแหน่งหนึ่ง) แต่ปัจจุบันระยะเวลาได้ผ่านไปนานเกินกว่า 40 ปีแล้ว ทุกอย่างเปลี่ยนแปลงไปหมดแล้ว ไม่มีอะไรเหมือนเดิมอีกต่อไปแล้ว ผู้บริหารสูงสุดของประเทศทั้งฝ่ายการเมือง (รัฐบาล) และฝ่ายราชการ (ของกระทรวงศึกษาธิการ) ควรที่จะเปลี่ยนแปลงวิธีคิดและวิธีการบริหารราชการใหม่ได้แล้ว

          สมพงษ์ อนุยุทธพงศ์
             3 เมษายน 2565

กระจายอำนาจ : กระจายอย่างไร? (ตอนที่ 4 )
          ทำไมผมจึงเห็นว่า ถึงเวลาแล้วที่กระทรวงศึกษาธิการควรจะ "กระจายภารกิจ" การจัดการศึกษาระดับอนุบาลหรือปฐมวัย การจัดการศึกษาระดับประถมศึกษาในสถานศึกษาขนาดเล็ก และการจัดการศึกษานอกระบบและการศึกษาตามอัธยาศัย(กศน.) ไปให้กับ "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" เนื่องจากผมเห็นว่า "ภารกิจการจัดการศึกษา" ดังกล่าวองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในปัจจุบันสามารถดำเนินการแทนกระทรวงศึกษาธิการได้แล้ว ดังนี้
          1."ภารกิจ" การจัดการศึกษาระดับอนุบาลหรือปฐมวัย ซึ่งเป็นการจัดการศึกษาเพื่อเตรียมความพร้อมใน "ตัวเด็ก" เพื่อให้เด็กในวัยนี้มีความพร้อมและมีพัฒนาการทั้งทาง "ร่างกายและจิตใจ" สามารถอ่านออกเขียนได้ และสามารถอยู่ในสังคมร่วมกับเพื่อนๆในวัยเดียวกันได้อย่างมีความสุข รวมทั้งเพื่อการศึกษาต่อในระดับการศึกษาภาคบังคับต่อไป การจัดการศึกษาในระดับอนุบาลหรือปฐมวัย ไม่ใช่การจัดการศึกษาที่มุ่งเน้นให้เด็กเรียนรู้ทางวิชาการ ตามหลักสูตรของกระทรวงศึกษาธิการแต่อย่างใด กล่าวคือ ไม่จำเป็นต้องใส่ "ชุดความรู้" ให้กับเด็กมากนัก ดังนั้นผมจึงเชื่อว่า "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" ซึ่งได้แก่ เทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบลทุกแห่งสามารถดำเนินการแทนได้ และน่าเชื่อว่าจะทำได้ดีกว่ากระทรวงศึกษาธิการ เพราะเทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบลมีความพร้อมที่จะสนับสนุนทั้งในด้าน "บุคคลากรและเงินงบประมาณ" มากกว่ากระทรวงศึกษาธิการ นอกจากนี้เมื่อคำนึงถึง "ความสัมพันธ์และความผูกพัน" ระหว่างผู้ปกครองนักเรียนกับผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแล้ว ย่อมมีความสัมพันธ์และความผูกพันที่ีดีกว่าผู้บริหารการศึกษาจากส่วนกลางอย่างแน่นอน
          2."ภารกิจ" การจัดการศึกษาระดับประถมศึกษาในสถานศึกษาขนาดเล็ก (ที่ีมีจำนวนนักเรียนไม่เกิน 120 คน) ปัจจุบันมี "สถานศึกษาขนาดเล็ก" ในสังกัดสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน(สพฐ.) ประมาณ 14,976 แห่ง หรือประมาณร้อยละ 50 ของสถานศึกษาทั้งหมดในสังกัดของสพฐ. "สถานศึกษาขนาดเล็ก" เป็นสถานศึกษาที่มีปัญหาเรื่อง "คุณภาพการศึกษา" ไม่ดี เพราะมีจำนวนบุคลากรครูทั้งครูประจำชั้นไม่ครบชั้นเรียนและครูผู้สอนไม่ครบทุกสาขาวิชา นอกจากนี้ยังมีปัญหาเรื่อง "ต้นทุนค่าใช้จ่าย" ในการบริหารจัดการสถานศึกษาที่สูงมาก ทั้งค่าใช้จ่ายเกี่ยวกับบุคคลากร ค่าบำรุงรักษาอาคารสถานที่ ค่าสาธารณูปโภค ค่าวัสดุ และค่าใช้จ่ายอื่นๆ ซึ่งกระทรวงศึกษาธิการไม่สามารถจัดหาให้ครบถ้วนได้ ปัจจุบัน "สถานศึกษาขนาดเล็ก" ทั้งหมด 14,976 แห่ง มีนักเรียนอยู่ประมาณ 968,992 คน หรือเฉลี่ยแห่งละประมาณ 64 คน (เฉลี่ยในแต่ละชั้นเรียน ป.1-6 จะมีนักเรียนอยู่ประมาณชั้นเรียนละ 10 คนเท่านั้้น) ปัจจุบันสถานศึกษาขนาดเล็กทั้งหมดต้องใช้ "บุคคลากร" ครูเป็นจำนวน 63,744 คน และผู้อำนวยการโรงเรียนอีก 13,189 คน รวม 76,933 คน หรือเฉลี่ยครูคนหนึ่งรับผิดชอบนักเรียนเพียง 12.59 คนเท่านั้น (มาตรฐานสากลคือ 1 : 20)
          เห็นได้ชัดว่า การจัดการศึกษาในสถานศึกษาขนาดเล็กในปัจจุบันนั้นขาดทั้ง "ประสิทธิภาพ" และความ "คุ้มค่า" แม้ว่าสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน (สพฐ.) จะมีนโยบายให้มี "การควบรวม" สถานศึกษาขนาดเล็กบางแห่งเข้าด้วยกัน เพื่อลดจำนวนสถานศึกษาให้เหลือน้อยลง เพื่อประหยัดค่าใช้จ่ายและเพิ่มประสิทธิภาพการบริหารจัดการ แต่ในทางปฏิบัติทำได้ยาก โดยผู้บริหารการศึกษาระดับเขตพื้นที่การศึกษาส่วนใหญ่มักจะพูดเป็นเสียงเดียวกันว่า ผู้ปกครองท้องถิ่นและผู้ปกครองนักเรียนส่วนใหญ่ไม่ต้องการให้ "ยุบโรงเรียน" ในท้องถิ่นของตน
          ผมจึงมีความเห็นว่า ถึงเวลาที่กระทรวงศึกษาธิการควรจะ "ถ่ายโอน" การจัดการศึกษาในสถานศึกษาขนาดเล็ก (ที่จัดการเรียนการสอนระดับชั้นประถมศึกษา) กลับไปให้กับ "องค์การปกครองส่วนจังหวัด" ในทุกจังหวัด ให้เป็นผู้รับผิดชอบการจัดการศึกษาได้แล้ว ผมมีเหตุผลสนับสนุน 3 ประการ คือ
          (1) เพื่อลด "ภาระงาน" ของสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน(สพฐ.) และสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษา ทั้งภาระด้านการบริหารจัดการสถานศึกษา ด้านบุคลากร ด้านงบประมาณ และภาระงานด้านการ "ควบรวม" สถานศึกษาตั้งแต่ 2 แห่งขึ้นไปเข้าด้วยกัน ซึ่งจะทำให้สำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน(สพฐ.) มีเวลาไป "คิดและวางแผน" เพื่อการจัดการศึกษาในสถานศึกษาระดับชั้นมัธยมศึกษาขนาดกลาง - ใหญ่ได้มากยิ่งขึ้น เช่นนี้ผมเชื่อว่าจะทำให้ "คุณภาพและมาตรฐาน" การศึกษาของไทยไม่น้อยหน้าประเทศใดๆในโลกนี้
          (2) เรื่อง "การควบรวม" สถานศึกษาขนาดเล็ก ซึ่ง "ผู้บริหารการศึกษา" ในสังกัดของสพฐ. ไม่สามารถดำเนินการให้เห็นเป็น "รูปธรรม" ได้อย่างชัดเจนในช่วงที่ผ่านมานั้น ผมเชื่อว่า มีสาเหตุสำคัญมาจากการที่ผู้ปกครองท้องถิ่นและผู้ปกครองนักเรียน "ไม่มีความเชื่อมั่น" ในตัวผู้บริหารการศึกษาและสำนักงานสพฐ. ว่า ถ้ามีการ "ควบรวม" สถานศึกษาเข้าด้วยกันแล้ว จะสามารถทำให้ลูกหลานของพวกเขามีคุณภาพชีวิตและได้รับการศึกษาที่ดีขึ้นได้อย่างไร?
          แต่ถ้าการจัดการศึกษาในสถานศึกษาขนาดเล็กไปอยู่ในความรับผิดชอบของ "องค์การบริหารส่วนจังหวัด" ผมเชื่อว่า "การควบรวม" สถานศึกษาขนาดเล็กเข้าด้วยกัน น่าจะประสบความสำเร็จมากกว่า เนื่องจาก "ผู้บริหารองค์การบริหารส่วนจังหวัด" น่าจะสามารถพูดคุยกับผู้ปกครองท้องถิ่นและผู้ปกครองนักเรียนได้ง่ายกว่า เพราะผู้บริหารองค์การบริหารส่วนจังหวัดเป็นผู้ที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนในจังหวัดนั้นๆ ความเชื่อถือศรัทธาในตัวผู้บริหารองค์การบริหารส่วนจังหวัดน่าจะดีกว่าผู้บริหารการศึกษาของสพฐ.อย่างแน่นอน และที่สำคัญอีกอย่างหนึ่งคือ ผู้บริหารองค์การบริหารส่วนจังหวัดมี "เงินงบประมาณ" อยู่ในมือ สามารถที่จะต่อรองและให้สัญญากับผู้ปกครองท้องถิ่นและผู้ปกครองนักเรียนได้ดีกว่า เช่น สัญญาว่าเมื่อ "ควบรวม" สถานศึกษา 2 แห่งเข้าด้วยกันแล้ว องค์การบริหารส่วนจังหวัดจะจัดรถยนต์รับ-ส่งนักเรียน หรือจัดสรรเงินค่าพาหนะรับ-ส่งให้เพื่อความสะดวกในการเดินทาง หรือจัดสรรเงินค่าอาหารกลางวันเพิ่มให้จำนวนหนึ่ง หรือจัดสรรเงินค่าวัสดุและอุปกรณ์ทางการศึกษา (เช่น เครื่องแบบนักเรียน เครื่องอุปกรณ์คอมพิวเตอร์ และอินเทอร์เน็ต ฯลฯ) รวมทั้งสามารถจัดสรรเงินค่าใช้จ่ายในการซ่อมปรับปรุง บำรุงรักษาสถานศึกษาและบ้านพักครูเพิ่มเติมให้ด้วย เป็นต้น ซึ่งสิ่งเหล่านี้ผู้บริหารการศึกษาของสพฐ.ไม่สามารถดำเนินการให้ได้อย่างแน่นอน เช่นนี้แล้ว ผมไม่รู้ว่าสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน(สพฐ.) จะยังคง "หวงอำนาจ" นี้ไว้ทำไม? (อยากให้ดูตัวอย่างหน่วยงานหนึ่งคือ กระทรวงสาธารณสุขวันนี้ยินยอม "ถ่ายโอน" สถานีอนามัยเฉลิมพระเกียรติ 60 พรรษานวมินทราชินี และโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบล(รพ.สต.) ไปให้้กับ "องค์การบริหารส่วนจังหวัด" เป็นที่ีเรียบร้อยแล้ว)
          (3) การจัดการศึกษาในระดับชั้นประถมศึกษา (ป.1-6) ให้กับเด็กที่มีอายุระหว่าง 7-12 ปีนั้น นอกจากจะมีวัตถุประสงค์เพื่อให้เด็กมีความรู้พื้นฐานเพื่อการศึกษาต่อในระดับชั้นมัธยมศึกษาแล้ว ยังต้องสอนให้เด็กในวัยนี้ได้เรียนรู้เกี่ยวกับสภาพเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อมที่อยู่รอบๆตัวของพวกเขาด้วย ทั้งนี้เพื่อให้เด็กที่เรียนจบการศึกษาภาคบังคับแล้ว และไม่สามารถไปศึกษาต่อในระดับชั้นที่สูงขึ้นไปได้ เนื่องจาก "ฐานะ" ทางครอบครัวไม่อำนวย เด็กเหล่านั้นจะได้มีความรู้พื้นฐานสามารถออกไปประกอบอาชีพเดิมของครอบครัว และเป็น "ผู้นำสังคมหรือผู้นำท้องถิ่น" ที่ีมี "คุณภาพ" ต่อไป ซึ่งการเรียนรู้ดังกล่าวในแต่ละท้องถิ่นหรือแต่ละภูมิภาคของประเทศไทยย่อมจะแตกต่างกันไป การจัดการเรียนการสอนในแต่ละสถานศึกษาจึงย่อมจะแตกต่างกันไปด้วย เช่นนี้แล้วการ "ถ่ายโอนภารกิจ" ด้านการจัดการศึกษาในสถานศึกษาขนาดเล็กทั่วประเทศ ให้กับ "องค์การบริหารส่วนจังหวัด" เพื่อให้องค์การบริหารส่วนจังหวัดจัดการศึกษาที่ตอบโจทย์ความต้องการของประชาชนในท้องถิ่นนั้นๆ แทนการจัดการโดย "ราชการส่วนกลาง" จะไม่ดีกว่าหรือ?

          สมพงษ์ อนุยุทธพงศ์
             4 เมษายน 2565

กระจายอำนาจ : กระจายอย่างไร? (ตอนที่ 5-จบ)
          3."ภารกิจ" การจัดการศึกษานอกระบบและการศึกษาตามอัธยาศัย(กศน.) ซึ่งเป็น "ภารกิจ" การจัดการศึกษาเพื่อ "ส่งเสริมการเรียนรู้ตลอดชีวิต" ของประชาชน โดยมีวัตถุประสงค์สำคัญคือ เพื่อให้ประชาชนที่จำเป็นต้องออกจากระบบการศึกษาในสถานศึกษา ไปประกอบอาชีพหรือทำงานอยู่ในปัจจุบัน ซึ่งเป็นผู้ที่สนใจใฝ่รู้ได้มีโอกาศเรียนรู้ในเรื่องที่ตนเองสนใจ เพื่อการพัฒนาตนเอง หรือเพื่อที่จะนำไปใช้ในการยกระดับการทำงานหรือการประกอบอาชีพต่อไป การจัดการศึกษาในลักษณะนี้อาจไม่จำเป็นต้องใช้หลักสูตรการศึกษาหลัก (8 กลุ่มสาระวิชา ของกระทรวงศึกษาธิการ) มากนัก แต่ควรที่จะมุ่งเน้นไปที่ีการพัฒนา "ทักษะ" การทำงานหรือทักษะด้านวิชาชีพ หรือทักษะด้านเทคโนโลยีและภาษาเป็นสำคัญ การจัดการศึกษานอกระบบและการศึกษาตามอัธยาศัย(กศน.)จึงควรเป็นการจัดการศึกษาที่ีสอดคล้องกับบริบทความต้องการของประชาชนในแต่ละท้องถิ่น มากกว่าการจัดการศึกษาโดยอาศัยการสั่งราชการโดยหน่วยงานราชการส่วนกลาง
          ปัจจุบันการจัดการศึกษานอกระบบและการศึกษาตามอัธยาศัย(กศน.) ของกระทรวงศึกษาธิการ ได้รับการจัดสรรเงินงบประมาณค่าใช้จ่ายน้อยมาก สำนักงานส่งเสริมการศึกษานอกระบบและการศึกษาตามอัธยาศัย(กศน.)ในแต่ละจังหวัด จึงขาดแคลนบุคลากรและเงินงบประมาณค่าใช้จ่ายต่างๆเป็นจำนวนมาก ทำให้ "สถานศึกษา" และ "ห้องสมุดกศน." ไม่สามารถตอบสนองความต้องการของประชาชนได้อย่างดีและมีประสิทธิภาพเท่าที่ควร หากในอนาคตกระทรวงศึกษาธิการยินยอม "ถ่ายโอนภารกิจ" บางส่วน เช่น ภารกิจการจัดการในสถานศึกษาและห้องสมุดกศน. ไปให้ "องค์การบริหารส่วนจังหวัด" เป็นหน่วยงานดำเนินการแทน ผมเชื่อว่า จะทำให้สถานศึกษาและห้องสมุดกศน. มีความพร้อมในด้านบุคลากร และความพร้อมในด้านสื่ออุปกรณ์การเรียนการสอน สื่อเทคโนโลยีสารสนเทศ สื่อหนังสือและสิ่งพิมพ์อื่นๆ ที่มีความ "ทันสมัย" มากกว่าในขณะนี้อย่างแน่นอน
          4.การกระจายอำนาจการบริหารราชการไปให้ "ภาคเอกชน" เป็นผู้ดำเนินการแทนภาครัฐ (Privatization)
          ปัจจุบันรัฐได้กระจายอำนาจการบริหาร "กิจการภาครัฐ" หลายอย่างไปให้ "ภาคเอกชน" ดำเนินการแทน เนื่องจากภาครัฐเห็นว่า กิจการนั้นๆภาคเอกชนสามารถบริหารจัดการได้ดีและมีประสิทธิภาพกว่าภาครัฐ เช่น กิจการโทรคมนาคมและกิจการขนส่งมวลชน เป็นต้น นอกจากนี้ยังมีกิจการบางอย่างที่ "หน่วยงานภาครัฐ" ได้มอบให้ "ภาคเอกชน" รับไปดำเนินการแทนภาครัฐ เช่น การตรวจสอบสภาพรถยนต์ก่อนการอนุญาตให้ต่อทะเบียนรถยนต์และรถจักรยานยนต์ การรังวัดที่ดินก่อนการอนุญาตให้จดทะเบียนสิทธิและนิติกรรม และการจัดทำหนังสือเดินทาง (Passport) เป็นต้น วัตถุประสงค์สำคัญของ "การกระจายภารกิจ" ดังกล่าวแล้ว คือ เพื่อลดภาระการปฏิบัติราชการและลดรายจ่ายของหน่วยงานภาครัฐ รวมทั้งเพื่อทำให้ "ภาครัฐมีขนาดเล็กลง" และเป็นภาครัฐที่ีมีความ "ทันสมัย" มากขึ้น
          ในด้าน "การจัดการศึกษา" ภาครัฐไทยได้อนุญาตให้ "ภาคเอกชน" สามารถเข้ามามีส่วนร่วมในการจัดการศึกษา ได้ตามพระราชบัญญัติโรงเรียนเอกชน พ.ศ.2550 โดยความในมาตรา 4 ได้บัญญัติไว้ว่า "โรงเรียน หมายถึง สถานศึกษาของเอกชนที่จัดการศึกษาไม่ว่าจะเป็นโรงเรียนในระบบหรือโรงเรียนนอกระบบ ที่ีมิใช่เป็นสถาบันอุดมศึกษาตามกฎหมายว่าด้วยสถาบันอุดมศึกษาเอกชน" การที่รัฐอนุญาตให้ "ภาคเอกชน" เข้ามามีส่วนร่วมในการจัดการศึกษา ก็เพื่อช่วยแบ่งเบาภาระของภาครัฐ โดยรัฐอาจให้การสนับสนุนทางการเงินและให้ความช่วยเหลือด้านอื่นๆได้ตามที่กฎหมายกำหนด
          หน้าที่ของ "ภาครัฐ" คือ การส่งเสริมให้ "ภาคเอกชน" มีความเข้มแข็ง เพื่อทำให้ "ภาคเอกชน" สามารถจัดการศึกษาได้อย่างมี "คุณภาพและประสิทธิภาพ" รวมทั้งมีความเป็น "อิสระ" ในการจัดการศึกษามากพอสมควร ทั้งในเรื่องการบริหารจัดการภายในสถานศึกษา การจัดการเรื่องหลักสูตรและกระบวนการจัดการเรียนการสอน ตำราเรียน เครื่องแบบนักเรียน และการอนุญาตให้นักเรียนออกไปศึกษานอกสถานศึกษา เป็นต้น โดยไม่ถูก "ควบคุม" จากหน่วยงานภาครัฐอย่างเข้มงวดจนเกินไป "หน่วยงานภาครัฐ" จึงต้องเปลี่ยนแปลง "หลักคิด" จากเดิมมุ่งไปที่ "การควบคุม" เปลี่ยนไปเป็น "การส่งเสริม" เพื่อให้ภาคเอกชนสนใจเข้ามา "จัดการศึกษา" แทนภาครัฐให้มากขึ้น
          บนโลกที่มีความผันผวนและเกิดการเปลี่ยนแปลงขึ้นอย่างรวดเร็ว หรือโลกในยุค "Technology Disruption" เป็นโลกที่มีการแข่งขันสูง ทุกประเทศในโลกจำเป็นที่จะต้องปรับเปลี่ยน "รูปแบบ" การบริหารงานภาครัฐให้มีความ "ทันสมัย" ด้วยการทำให้ "องค์กรภาครัฐ" มีขนาดเล็ก กระทัดรัด เพื่อการ "ลดค่าใช้จ่ายประจำ" ของภาครัฐ รวมทั้งการทำให้ภาครัฐเป็นองค์กรที่ีมี "สายการบังคับบัญชาส้ั้น" ลดการควมคุม ลดการสั่งการจากบนลงล่าง เพื่อทำให้ "ผู้ปฏิบัติงานระดับล่างสุด" สามารถตัดสินใจ แก้ไขปัญหา และตอบโจทย์ความต้องการของประชาชนได้อย่างรวดเร็วและทันท่วงที การที่จะทำให้ "หน่วยงานภาครัฐ" ของไทยเป็นองค์กรที่ี "ทันสมัย" มีขนาดเล็ก กระทัดรัด และมี "สายการบังคับบัญชาสั้น" นั้น หน่วยงานภาครัฐทุกกระทรวงและกรมจะต้อง "ลดภารกิจ" การปฏิบัติราชการของ "หน่วยงานราชการส่วนกลาง" ลงให้เหลือน้อยที่สุด ด้วยวิธีการดังนี้
          (1) "กระจายภารกิจ" ส่วนใหญ่ไปให้กับ "หน่วยปฏิบัติในพื้นที่" หรือส่งต่อให้ "ราชการส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถิ่น" หรือ "ภาคเอกชน" ไปปฏิบัติจัดทำแทน โดย "หน่วยงานส่วนกลาง" ทำหน้าที่เพียงการกำหนดนโยบาย การจัดทำตัวชี้วัด (KPI : Key Performance indicator) เพื่อการนิเทศ ติดตาม ตรวจสอบ และประเมินผลเท่านั้น
          (2) หน่วยงานภาครัฐต้องหาช่องทางการนำ "แพลตฟอร์มเทคโนโลยี" เข้ามาใช้ในการบริหารจัดการแทน "บุคคลากรภาครัฐ" เพื่อพัฒนาการบริหารงานภาครัฐให้เป็น "รัฐบาลดิจิทัล" ตามแผนยุทธศาสตร์ชาติ
          หน้าที่ของผู้บริหารระดับสูงกระทรวงศึกษาธิการในปัจจุบันคือ การกลับไป "คิดและพิจารณา" ว่า
          (1) มีภารกิจใดบ้างที่สมควร "กระจายอำนาจ" ไปให้หน่วยงานที่อยู่ในพื้นที่จังหวัดต่างๆ "ทำแทน" ได้แล้ว
          (2) มีภารกิจหรืองานใดบ้างที่ีสามารถพัฒนา "แพลตฟอร์มเทคโนโลยี" เข้ามาใช้ในการบริหารจัดการแทนบุคคลากรภาครัฐ เช่น งานธุรการ และงานการเงินของสถานศึกษา เป็นต้น
          (3) มีภารกิจหรืองานใดบ้างที่สามารถมอบหมายให้ "ภาคเอกชน" เข้ามาดำเนินการแทน เช่น การมอบให้ธนาคารออมสินเข้ามารับผิดชอบในการรับชำระเงินค่าเล่าเรียนแทนบุคคลากรของสถานศึกษา เช่นเดียวกับการที่ี "กรมการกงสุล" ได้มอบให้ธนาคารออมสินเป็นผู้รับชำระเงินค่าจัดทำพาสปอร์ตแทนเจ้าหน้าที่การเงินของกรมการกงสุล หรือภารกิจการพัฒนาบุคลากรครูและผู้บริหารสถานศึกษา เป็นต้น
          ภารกิจการพัฒนาบุคลากรครูและผู้บริหารสถานศึกษาตามร่างพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ... เพื่อให้บุคลากรดังกล่าวมีความรู้ ความสามารถ และมีทักษะในการจัดการเรียนการสอนและการบริหารสถานศึกษา ที่ีสอดคล้องกับ "การกระจายอำนาจทางการศึกษา" ตามร่างกฎหมายใหม่ เป็นภารกิจที่สำคัญในระยะต่อไป เนื่องจากกระทรวงศึกษาธิการมี "บุคคลากรครูและผู้บริหารสถานศึกษา" เป็นจำนวนมากกว่า 4 แสนคน จึงจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้อง "กระจายภารกิจ" การพัฒนาบุคลากรดังกล่าวไปให้ "หน่วยงานระดับจังหวัด" ร่วมกับ "มหาวิทยาลัย" ในจังหวัดนั้นๆร่วมกันดำเนินการ หรือไม่ก็มอบหมายให้ "ภาคเอกชน" เข้ามาดำเนินการแทนภาครัฐ เพราะกระทรวงศึกษาธิการไม่มีขีดความสามารถดำเนินการได้อย่างแน่นอน
         
          สมพงษ์ อนุยุทธพงศ์
             5 เมษายน 2565 

ที่มา ; LINE สมพงษ์ อนุยุทธพงศ์

สรุปสาระสำคัญ 

บทความนี้กล่าวถึงการกระจายอำนาจการบริหารราชการของไทยตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534 และพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจ พ.ศ.2542 แต่ในทางปฏิบัติยังคงเป็นการบริหารแบบรวมศูนย์ที่ส่วนกลาง ส่งผลให้เกิดความซ้ำซ้อนของภารกิจ ค่าใช้จ่ายบุคลากรสูง และภาระงบประมาณประจำที่มาก ทำให้รัฐมีงบพัฒนาจำกัดและต้องพึ่งพาการกู้เงิน ส่งผลต่อหนี้สาธารณะและการพัฒนาประเทศที่ล่าช้าเมื่อเทียบกับประเทศที่กระจายอำนาจ

บทความเสนอแนวทางกระจายอำนาจ 4 รูปแบบ ได้แก่ การกระจายภายในหน่วยงาน การกระจายให้ราชการส่วนภูมิภาค การถ่ายโอนให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และการมอบภารกิจให้ภาคเอกชน โดยเฉพาะด้านการศึกษา ควรเพิ่มความเป็นอิสระให้สถานศึกษา ทั้งด้านงบประมาณ บุคลากร และวิชาการ พร้อมให้สถานศึกษามีรายได้และบริหารจัดการตนเองได้มากขึ้น

นอกจากนี้เสนอให้ถ่ายโอนภารกิจบางส่วน เช่น ปฐมวัย โรงเรียนขนาดเล็ก และการศึกษานอกระบบ (กศน.) ให้ท้องถิ่น เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพ ลดต้นทุน และตอบสนองพื้นที่ได้ดีขึ้น พร้อมปรับบทบาทรัฐจากผู้ดำเนินการเป็นผู้กำหนดนโยบาย กำกับติดตาม และใช้เทคโนโลยีดิจิทัลและภาคเอกชนช่วยเพิ่มประสิทธิภาพการบริหารราชการ

ข้อสอบ

ข้อ 1

ปัญหาหลักของระบบบริหารราชการแบบรวมศูนย์ตามบทความคือข้อใด
ก. ขาดบุคลากรในท้องถิ่น
ข. การมีส่วนร่วมของเอกชนมากเกินไป
ค. ภาระงบประมาณประจำสูงและงบพัฒนาจำกัด
ง. ไม่มีการใช้เทคโนโลยีในระบบราชการ

เฉลย: ค
เหตุผล: บทความชี้ว่าการรวมศูนย์ทำให้ค่าใช้จ่ายบุคลากรสูงและงบพัฒนาน้อย จึงต้องกู้เงินเพิ่ม

ข้อ 2

พระราชบัญญัติที่เกี่ยวข้องกับการกระจายอำนาจโดยตรงคือข้อใด
ก. พ.ร.บ.การศึกษาแห่งชาติ พ.ศ.2542
ข. พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534
ค. พ.ร.บ.กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจ พ.ศ.2542
ง. พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปี

เฉลย: ค
เหตุผล: เป็นกฎหมายหลักที่กำหนดการถ่ายโอนภารกิจสู่ท้องถิ่น

ข้อ 3

ข้อใด “ไม่ใช่” รูปแบบการกระจายอำนาจตามบทความ
ก. การกระจายภายในหน่วยงาน
ข. การกระจายให้ราชการส่วนภูมิภาค
ค. การรวมศูนย์อำนาจที่กระทรวง
ง. การมอบให้ภาคเอกชน

เฉลย: ค
เหตุผล: เป็นแนวคิดตรงข้ามกับการกระจายอำนาจ

ข้อ 4

เหตุผลสำคัญที่บทความเสนอให้กระจายอำนาจด้านการศึกษาคืออะไร
ก. ลดจำนวนครูทั้งหมด
ข. เพิ่มการแข่งขันระหว่างโรงเรียน
ค. เพิ่มความคล่องตัวและตอบสนองพื้นที่
ง. ลดหลักสูตรการเรียน

เฉลย: ค
เหตุผล: เพื่อให้สถานศึกษาตอบสนองบริบทพื้นที่ได้รวดเร็วและเหมาะสม

ข้อ 5

การถ่ายโอนภารกิจ “สถานศึกษาขนาดเล็ก” ไปองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีเป้าหมายหลักคืออะไร
ก. เพิ่มจำนวนโรงเรียนเอกชน
ข. ลดภาระและเพิ่มประสิทธิภาพ
ค. เพิ่มการสอบแข่งขันครู
ง. ลดจำนวนนักเรียนต่อห้องทันที

เฉลย: ข
เหตุผล: เน้นลดต้นทุนและเพิ่มประสิทธิภาพการบริหาร

ข้อ 6

บทบาทใหม่ของภาครัฐตามบทความควรเป็นอย่างไร
ก. ผู้ดำเนินการหลักทุกภารกิจ
ข. ผู้ควบคุมและลงโทษเท่านั้น
ค. ผู้กำหนดนโยบายและกำกับติดตาม
ง. ผู้บริหารโรงเรียนโดยตรง

เฉลย: ค
เหตุผล: เปลี่ยนจาก “ทำเอง” เป็น “กำหนดและกำกับ”

ข้อ 7

การกระจายอำนาจแบบ Deconcentration หมายถึงข้อใด
ก. การถ่ายโอนให้ท้องถิ่น
ข. การแบ่งอำนาจภายในหน่วยงานเดียวกัน
ค. การแปรรูปเป็นเอกชน
ง. การยุบหน่วยงานรัฐ

เฉลย: ข
เหตุผล: คือการมอบอำนาจภายในองค์กรเดียวกันแต่ยังขึ้นสายบังคับบัญชาเดิม

ข้อ 8

ข้อใดเป็นข้อดีของการให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจัดการศึกษา
ก. ลดการเลือกตั้งผู้บริหาร
ข. เพิ่มความใกล้ชิดประชาชนและความยืดหยุ่น
ค. ลดงบประมาณการศึกษาเป็นศูนย์
ง. ทำให้หลักสูตรเหมือนกันทั่วประเทศ

เฉลย: ข
เหตุผล: ท้องถิ่นเข้าใจบริบทและประชาชนมากกว่า

ข้อ 9

ปัญหาของโรงเรียนขนาดเล็กตามบทความคือข้อใด
ก. ครูมากเกินไป
ข. คุณภาพต่ำและต้นทุนสูง
ค. นักเรียนมากเกินมาตรฐาน
ง. ไม่มีอาคารเรียน

เฉลย: ข
เหตุผล: ขาดครูครบวิชาและมีต้นทุนต่อหัวสูง

ข้อ 10

แนวคิด “Digital Government” ในบทความหมายถึงข้อใด
ก. เพิ่มเอกสารกระดาษ
ข. ใช้เทคโนโลยีแทนบุคลากรบางส่วน
ค. ลดการใช้ระบบออนไลน์
ง. เพิ่มขั้นตอนราชการ

เฉลย: ข
เหตุผล: ใช้แพลตฟอร์มเทคโนโลยีเพิ่มประสิทธิภาพ ลดภาระคน

ความเห็นของผู้ชม