การกระจายอำนาจคือทางเลือกและทางรอดประเทศไทย 4

กระจายอำนาจ" ทางเลือก-ทางรอดประเทศไทย (ตอนที่ 16)

          ปัญหา "การผูกขาดตัดตอน" ที่เกิดขึ้นในระบบเศรษฐกิจประเทศไทย ส่วนใหญ่เกิดขึ้นเพราะการ "รวมศูนย์อำนาจ" การบริหารราชการไว้ที่ "ราชการส่วนกลาง" ทั้งนี้ เนื่องจาก "หน่วยงานราชการส่วนกลาง" เป็นผู้มีอำนาจในควบคุมการบริหารราชการเกือบทั้งหมด โดยเฉพาะอำนาจในการกำหนดนโยบาย และการออกกฎหมาย กฏ ระเบียบและข้อบังคับต่างๆ ปัจจุบันมีกฎหมาย กฎ ระเบียบและข้อบังคับหลายฉบับที่เอื้อต่อการทำให้เกิดธุรกิจ "ผูกขาดตัดตอน" ขึ้น เช่น กฏหมายและระเบียบว่าด้วยการควบคุมการผลิตและจำหน่ายสุราและเบียร์ กฏหมายเกี่ยวกับธุรกิจค้าปลีก กฏหมายและระเบียบว่าด้วยการจัดซื้อจัดจ้างพัสดุของหน่วยงานภาครัฐ รวมทั้งระเบียบว่าด้วยเครื่องแบบนักเรียน เป็นต้น ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดเจน คือ
          ธุรกิจการผลิตและจำหน่ายสุราและเบียร์ กฎหมายและกฎกระทรวงที่ีออกโดยกระทรวงการคลัง เรื่อง "การอนุญาตผลิตสุรา พ.ศ.2560" มีข้อกำหนดหนึ่งบัญญัติว่า "ผู้ที่จะผลิตเบียร์ขายได้ต้องมีกำลังการผลิตขั้นต่ำ 10 ล้านลิตรต่อปี และจะต้องเป็นบริษัทที่มีทุนจดทะเบียนไม่ต่ำกว่า 10 ล้านบาท" ข้อกำหนดที่ออกโดยหน่วยงานของรัฐเช่นนี้ ทำให้เราได้เห็น "การผูกขาดการผลิตเบียร์ " อยู่แต่เฉพาะกลุ่มนายทุนรายใหญ่ๆของประเทศ (ทำให้เจ้าของธุรกิจกลายเป็น "มหาเศรษฐี" อันดับต้นๆของประเทศไทย) เพราะกฎข้อนี้ทำให้ผู้ประกอบการธุรกิจรายเล็กๆไม่สามารถแจ้งเกิดได้ ตามรายงานข่าว MGR ONLINE วันที่ 11 พฤศจิกายน พ.ศ.2564 มีหัวข้อข่าวว่า "คราฟท์เบียร์ไทย ดังไกลระดับโลก แต่กฏหมายไม่เอื้อ ต้องไปแจ้งเกิดเมืองนอก" รายละเอียดของข่าวบอกว่า คราฟท์เบียร์ไทยที่ทำจากฝีมือคนไทยไปได้รางวัล "1 เหรียญทอง 1 เหรียญเงิน และ 3 เหรียญทองแดง จาก "Asia Beer Championship 2021" ที่ีประเทศสิงคโปร์ "แต่ที่ตลกร้ายคือ คอเบียร์ไทยแทบไม่มีโอกาสได้ลิ้มลองรสชาติ หรือได้เห็นวางจำหน่ายในประเทศตัวเองเลย" ทำไมคนไทยไม่สามารถ "ผลิตคราฟท์เบียร์" ในบ้านเกิดตัวเองได้ เรื่องนี้ "กาน - กาญจน์ เสาวพุทธสุเวช" เจ้าของแบรนด์ "SPACECRAFT" หนึ่งในเจ้าของรางวัลคราฟท์เบียร์ระดับโลกอีกกว่า 6 รางวัล ช่วยสะท้อนให้เห็นภาพชัดขึ้นว่า "ต่อให้ทั่วโลกชื่นชมแค่ไหน แต่ในไทยกลับดูไร้ค่า เพราะบ้านเรายังไม่สามารถต้มเบียร์ได้อย่างอิสระ ทำให้ตลอด 8 ปีที่ผ่านมา กานต้องไปทำธุรกิจที่ีประเทศเวียดนาม จนทำให้เจ้าตัวมองอย่างปลงตกไปแล้วว่า เป็นเรื่องปกติที่จะจ้างโรงงานในประเทศอื่นผลิต และง่ายกว่าการที่จะต่อสู้เพื่อแก้ไขกฏหมายในไทย"
          ลองคิดกันดูว่า ถ้าธุรกิจขนาดเล็ก (Smart SMEs หรือ Startup) ที่ีมีมูลค่าเพิ่มทางเศรษฐกิจสูงเช่นนี้ เกิดขึ้นในประเทศไทยพร้อมๆกันหลายๆราย และหลายๆธุรกิจ อะไรจะเกิดขึ้นบ้าง? คนไทยจะได้มีธุรกิจที่สามารถสร้างชื่อเสียงโด่งดังไปทั่วโลก และสามารถสร้างรายได้ให้กับประเทศไทยและคนไทยได้มากขึ้น อันจะทำให้เศรษฐกิจไทยขยายตัวเติบโตได้อีกมากมาย ประเทศไทยก็จะก้าวข้าม "กับดักประเทศรายได้ปานกลาง" ได้เร็วขึ้น ประเทศ สาธารณรัฐประชาชนจีนเป็นประเทศตัวอย่าง ที่มีการส่งเสริมให้เกิดธุรกิจที่ีเรียกว่า Smart Enterprises หรือ Startup ที่มีมูลค่าสูงขึ้นในประเทศมากมาย ทำให้เศรษฐกิจของประเทศจีนขยายตัวได้อย่างรวดเร็วมาก
          รัฐบาลสมัยหนึ่งมีนโยบายส่งเสริม "การผลิตสินค้าชุมชน(OTOP)" ทำให้เกิดการ "ผลิตไวน์" จากผลไม้พื้นเมืองในประเทศไทย การผลิตไวน์ในตอนนั้นขยายตัวไปยังชุมชนต่างๆทั่วประเทศ เป็นที่ฮือฮาและสร้างรายได้ให้กับประชาชนในชุมชนต่างๆมากพอสมควร แต่สินค้าชุมชนดังกล่าวก็อยู่ได้ไม่นาน เพราะอะไร? เพราะรัฐและหน่วยงานภาครัฐไทย (ซึ่งเป็นหน่วยงานระดับกระทรวงและกรม) "เคยชิน" กับการใช้อำนาจการ "ควบคุม" ด้วยวิธีการออกกฎหมาย กฎ ระเบียบ และข้อบังคับมาบังคับใช้กับภาคธุรกิจเอกชนและประชาชน มากกว่าการ "ส่งเสริม" ให้ภาคธุรกิจเอกชนและประชาชนไทย "เข้มแข็ง" และมี "ศักยภาพ" ที่สามารถแข่งขันได้ นี่คือ แนวคิดการบริหารราชการของภาครัฐไทยที่ล้าสมัย และไม่ทันกับการเปลี่ยนแปลงของกระแสโลก หน่วยงานระดับกรมของไทยแม้ว่าจะมีชื่อว่า "กรมส่งเสริม..." เช่น กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น แทนที่จะพยายามไปส่งเสริมให้อปท.เข้มแข็ง ตรงกันข้ามกลับไปมุ่งเน้นที่จะออกกฏหมาย กฎ ระเบียบและข้อบังคับ เพื่อนำมาใช้ในการ "ควบคุม" การบริหารงานของอปท. มากกว่า เช่น การกำหนดให้ผู้ว่าราชการจังหวัดหรือนายอำเภอเป็นผู้อนุมัติข้อบังคับงบประมาณรายจ่ายประจำปีของอปท. หรือการอนุมัติให้กู้ยืมเงิน หรืออนุมัติให้จ่ายขาดเงินสะสมของอปท. เป็นต้น ในความเห็นผม อำนาจดังกล่าวควรเป็นอำนาจของ "สภาท้องถิ่นและคณะผู้บริหารท้องถิ่น" ที่ีจะพิจารณาและรับผิดชอบร่วมกันมากกว่า เพราะตามหลักการปกครองตนเองแล้ว อปท.ควรมีความเป็น "อิสระ" ในการบริหารกิจการภายในท้องถิ่นของตนเอง นอกจากนี้ในความเห็นของผมแล้ว "อำนาจ" ดังกล่าวเปรียบเสมือน "ดาบ 2 คม" ผู้ว่าราชการจังหวัดหรือนายอำเภอส่วนใหญ่ก็มักจะ "อนุมัติ" ให้ไป เพราะไม่อยากไปสร้าง "ปัญหาและความขัดแย้ง" ให้เกิดขึ้นกับการบริหารราชการในพื้นที่
          "ธุรกิจผูกขาด" อีกธุรกิจหนึ่งเกิดขึ้นในวงการการศึกษา คือ "ธุรกิจการผลิตและจำหน่ายเครื่องแบบนักเรียนและตำราเรียน" ที่มี "ผู้เล่นรายใหญ่" ผูกขาดธุรกิจดังกล่าวอยู่ในกรุงเทพฯเพียงไม่กี่ราย ถ้ากระทรวงศึกษาธิการให้ "อิสระ" แก่สถานศึกษา ในการส่งเสริม "การใช้ผ้าพื้นเมือง" เป็นชุดเครื่องแบบนักเรียนมากขึ้น จะทำให้ "เม็ดเงิน" งบประมาณค่าชุดนักเรียนที่ีรัฐบาลอุดหนุนให้และเงินในกระเป๋าของผู้ปกครองนักเรียนปีละหลายพันล้านบาท "กระจาย" ไปยังประชาชนและชุมชนที่มีอาชีพ "ทอผ้าพื้นเมือง" ทั่วประเทศ ซึ่งจะทำให้ประชาชนในท้องถิ่นนั้นๆมีรายได้เพิ่มขึ้นและเศรษฐกิจชุมชนก็เข้มแข็งขึ้นด้วย
          ในส่วนที่เกี่ยวกับ "ตำราเรียน" นั้น ความสำคัญของหนังสือที่พิมพ์เป็นเล่มจะลดลงไปเรื่อยๆ ตำราเรียนก็เช่นเดียวกัน เพราะหนังสือหรือตำราเรียนที่พิมพ์จำหน่ายจะล้าสมัยเร็วมาก เนื่องจาก "ความรู้" ในปัจจุบันเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว การค้นหาความรู้ก็ทำได้ง่าย สะดวก รวดเร็ว และทันสมัยกว่าที่อยู่ใน "ตำรา" จึงควรที่กระทรวงศึกษาธิการจะลดการจัดพิมพ์ "ตำราเรียน" ลงให้เหลือเฉพาะวิชาหลักๆ เช่น คณิตศาสตร์ วิทยาศาสตร์ ภาษา และเทคโนโลยี่ เป็นต้น ส่วนวิชาอื่นๆนอกจากนี้ก็จัดสรรเงินงบประมาณไปให้สถานศึกษาจัดทำ "สื่อการเรียนการสอน" ขึ้นเองจะดีกว่าไหม?
          มีคำถามว่า ถึงเวลาแล้วหรือยังที่จะปรับเปลี่ยน "บทบาท" ของภาครัฐไทย จากการเป็น "ผู้ควบคุม" ไปเป็น "ผู้ส่งเสริม" เพื่อทำให้ภาคธุรกิจเอกชนและประชาชนเข้มแข็งขึ้น และเพื่อที่จะ "กระจายทรัพยากรและรายได้" ไปสู่ประชาชนและชุมชนต่างๆให้มากขึ้น เพื่อที่จะลด "ปัญหาสังคม ปัญหาความยากจน และปัญหาความเหลื่อมล้ำ" ในสังคมประเทศไทย

          สมพงษ์ อนุยุทธพงศ์
            16 ธันวาคม 2564

"กระจายอำนาจ" : ทางเลือก-ทางรอดประเทศไทย (ตอนที่ 17)
          การแพร่ระบาดอย่างรุนแรงของโรคติดเชื้อไวรัสโควิด-19 ที่เกิดขึ้นในประเทศไทยในช่วง 2 ปีมานี้ ได้มีนักเศรษฐศาสตร์ นักธุรกิจ นักการธนาคาร นักการเมือง นักบริหารและนักวิชาการ ออกมาพูดถึงเรื่อง "การกระจายอำนาจ" การบริหารราชการแผ่นดินกันมากขึ้น ทั้งนี้ ถือได้ว่าเป็นความพยายามที่จะช่วยกันมองหา "ทางออก" ให้กับประเทศไทย ในสถานการณ์ที่ประเทศไทยกำลังเผชิญกับวิกฤตหลายด้านอยู่ในขณะนี้ ผศ.ดร.วสันต์ เหลืองประภัสร์ อาจารย์ประจำสาขาบริหารรัฐกิจ คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ได้ออกมาตั้งคำถามในประเด็นที่ีว่า "ใครควรเข้ามาจัดการวิกฤต ระหว่างการรวมศูนย์อำนาจไว้ที่ส่วนกลาง เพื่อการตัดสินใจที่เด็ดขาดและมีประสิทธิภาพ หรือการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น(อปท.) มากยิ่งขึ้น เพื่อดูแลประชาชนของตนเอง ให้เหมาะสมกับบริบทในพื้นที่ ในฐานะผู้ใกล้ชิดกับประชาชนมากที่สุด และมองเห็นปัญหาในพื้นที่ชัดเจนที่ีสุด โดยไม่ต้องรอคำสั่งจากเบื้องบนเพียงฝ่ายเดียว"
          ผศ.ดร.วสันต์ เหลืองประภัสร์ ได้ให้ความเห็นไว้ว่า "ในช่วง 20-30 ปีที่ผ่านมา ทิศทางการบริหารราชการของประเทศต่างๆในโลก เริ่มเอนไปทางกระจายอำนาจมากขึ้น เนื่องจากเมื่อมองในมุมการบริหารแล้วพบว่า การกระจายอำนาจมากขึ้น จะช่วยให้มีกลไกในระดับพื้นที่สามารถตอบสนองต่อปัญหาของประชาชนได้รวดเร็วมากกว่า เราเรียกว่า 'หลักการเริ่มต้นที่ท้องถิ่น(subsidiarity)' หมายความว่า ใครอยู่ใกล้กับปัญหาที่ีสุดต้องทำก่อน ถ้าไม่ไหวแล้วค่อยให้คนอื่นเข้ามาช่วยจัดการ" นอกจากนี้ ผศ.ดร.วสันต์ เหลืองประภัสร์ ยังให้ความเห็นเพิ่มเติมว่า "ชุมชนในพื้นที่ต่างๆย่อมมีปัญหาและความต้องการที่หลากหลาย จึงมีความต้องการบริการบางอย่างที่มีความจำเพาะ เช่น บางพื้นที่ต้องการสนามเด็กเล่นเป็นแหล่งเรียนรู้สำหรับเด็ก ในขณะที่บางพื้นที่ต้องการห้องสมุดชุมชน ซึ่งการให้ส่วนกลางตัดสินใจในประเด็นพื้นที่ดังกล่าว อาจทำให้ไม่สามารถรับรู้ความต้องการเฉพาะของแต่ละพื้นที่ได้ดีเท่ากับกลไกในพื้นที่ ที่ผ่านมาเราไม่เคยถามพื้นที่เลยว่า ภัยหนาวที่ีเขาเจอ เขาอยากได้ผ้าห่มไหม ภัยหนาวที่แม่ฮ่องสอนกับภัยหนาวที่ีอุดรธานีมันเหมือนกันไหม คนในพื้นที่จริงๆเขาอาจจะต้องการการแก้ไขปัญหาด้านอื่นมากกว่า เป็นต้น การกระจายอำนาจจึงเหมือนการตัดเสื้อให้เหมาะกับตัวคนใส่"
          การบริหารราชการแผ่นดินของประเทศไทย ด้วยวิธีการ "รวมศูนย์อำนาจ" ไว้ที่ราชการส่วนกลาง ทั้งในช่วงเวลาที่สถานการณ์อยู่ในภาวะปกติ และในภาวะวิกฤตการแพร่ระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโควิด-19 ได้พิสูจน์ให้เห็นแล้วว่า มีความผิดพลาดล้มเหลวเกิดขึ้นอย่างมากมาย ยกตัวอย่าง เช่น การจัดการศึกษาโดยการรวมศูนย์อำนาจไว้ที่ีกระทรวงศึกษาธิการ ทำให้คุณภาพการศึกษาของประเทศโดยรวมตกต่ำลง ในขณะที่การจัดการศึกษาโดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหลายแห่ง เช่น กรุงเทพมหานคร จังหวัดชลบุรี กระบี่ ภูเก็ต เชียงใหม่ เชียงราย ฯลฯ กลับพบว่าสถานศึกษาหลายแห่งมีคุณภาพการศึกษาที่ดีกว่า นั่นแสดงว่า การจัดการศึกษาโดยคนในท้องถิ่นต่างๆ ไม่ได้ด้อยไปกว่าการจัดการโดยกระทรวงศึกษาธิการแต่อย่างใด แล้วทำไม "การจัดการศึกษาขั้นพื้นฐาน" จะต้องมารวมศูนย์อยู่แต่เฉพาะในกระทรวงศึกษาธิการเท่านั้น?
          ในความเห็นของผม ผมมองว่าการที่คุณภาพการศึกษาของโรงเรียนในสังกัดกระทรวงศึกษาธิการส่วนใหญ่ไม่ดี ไม่ใช่เพราะคนของกระทรวงศึกษาธิการไม่มีคุณภาพและบริหารจัดการไม่เป็น แต่เป็นเพราะกระทรวงศึกษาธิการ "รวบอำนาจ" ทั้งการบริหารจัดการในสถานศึกษาและการจัดการศึกษาทุกระดับไว้ที่ีราชการส่วนกลางมากเกินไป ถ้าเมื่อใดกระทรวงศึกษาธิการ "กระจายภารกิจ" ในการจัดการศึกษาบางส่วนไปให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และกระจายอำนาจ "การบริหารจัดการในสถานศึกษา" ไปให้กับสถานศึกษาโดยตรงมากขึ้น เพื่อให้สถานศึกษามีอิสระในการบริหารจัดการในสถานศึกษา แทนการรอรับฟังคำสั่งจากหัวหน้าหน่วยงานราชการส่วนกลาง เมื่อนั้นผมเชื่อว่าคุณภาพการศึกษาโดยรวมของประเทศจะดีขึ้นอย่างแน่นอน ตัวอย่างโรงเรียนที่ีกระทรวงศึกษาธิการได้กระจายอำนาจในการบริหารจัดการให้แก่สถานศึกษาโดยตรงแล้ว ทำให้สถานศึกษาเหล่านั้นมี "คุณภาพการศึกษาสูง" ระดับต้นๆของประเทศ และยังมี "มาตรฐานการศึกษา" เทียบเท่าสากลอีกด้วย เช่น โรงเรียนจุฬาภรณราชวิทยาลัย โรงเรียนมหิดลวิทยานุสรณ์ และโรงเรียนมัธยมศึกษาขนาดใหญ่ทั่วประเทศ เป็นต้น ส่วนสถานศึกษาที่จัดการศึกษาโดยอปท.ที่มีชื่อเสียงและมี "คุณภาพการศึกษาสูง" คือ โรงเรียนมัธยมศึกษาองค์การบริหารส่วนจังหวัดกระบี่ ซึ่งจัดการเรียนการสอนในชั้นมัธยมศึกษาปีที่ 1-6 จำนวน 6 ห้องเรียน โดยมีการจำกัดจำนวนนักเรียนไว้ไม่เกินห้องเรียนละ 30 คน ทำให้ "ครู" ทั้งครูประจำชั้นและครูรายสาขาวิชาสามารถดูแลและให้คำปรึกษาแนะนำกับนักเรียนได้อย่างทั่วถึง ในขณะที่โรงเรียนมัธยมศึกษาของกระทรวงศึกษาธิการ "อัดจำนวนนักเรียน" เข้าไปไว้ในชั้นเรียนแต่ละชั้นเกินกว่า 40 คน เป็นสาเหตุหนึ่งที่ทำให้คุณภาพการศึกษาไม่ดี
          ผมจึงมีความเห็นว่า กระทรวงศึกษาธิการควรจะรับผิดชอบการจัดการศึกษา เฉพาะการศึกษาในสถานศึกษาระดับชั้นมัธยมศึกษาขนาดกลางและขนาดใหญ่ และการศึกษาระดับอาชีวศึกษาเท่านั้น ส่วนการจัดการศึกษาระดับอนุบาล(หรือเด็กก่อนวัยเรียน) และการจัดการศึกษาในโรงเรียนขนาดเล็ก รวมทั้งการศึกษานอกระบบและการศึกษาตามอัธยาศัย(กศน.) กระทรวงศึกษาธิการควรถ่ายโอนไปให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อให้แต่ละท้องถิ่นไปบริหารจัดการกันเองให้เหมาะสมกับบริบทของแต่ท้องถิ่น มากกว่าที่กระทรวงศึกษาธิการจะ "อุ้ม" การศึกษาทุกระดับไว้ทำเอง  เพราะเด็กส่วนใหญ่ที่ีเรียนอยู่ในสถานศึกษาขนาดเล็กและสถานศึกษาของกศน.ทั่วประเทศ เป็นเด็กที่ควรจะได้เรียนรู้บริบทด้านการพัฒนาชุมชนท้องถิ่นและการประกอบอาชีพที่เหมาะสมกับท้องถิ่นของตนเอง มากกว่าที่จะเรียนรู้แต่หลักวิชาการทั่วไป ที่ีเมื่อเด็กจบการศึกษาขั้นพื้นฐานแล้ว ก็ไม่สามารถที่จะนำเอาความรู้นั้นไปใช้ทำประโยชน์อะไรได้เลย
          กระทรวงศึกษาธิการควรจะหันมาทุ่มเทและให้ความสำคัญกับการจัดการศึกษาในระดับชั้นมัธยมศึกษา (ในสถานศึกษาขนาดกลางและขนาดใหญ่) และการศึกษาระดับอาชีวศึกษาให้มากขึ้น ทั้งนี้เพื่อพัฒนาคุณภาพการศึกษาและพัฒนาแรงงานฝีมือ ให้สามารถตอบโจทย์ความต้องการด้านแรงงานฝีมือในการพัฒนา "อุตสาหกรรม 4.0" เพื่อดึงดูดการลงทุนจากนักลงทุนต่างประเทศและนักลงทุนไทย ให้หวนกลับมาลงทุนในประเทศไทยให้มากขึ้นในอนาคต เพื่อพลิกโฉมประเทศไทยให้ก้าวข้าม "กับดักประเทศรายได้ปานกลาง" ให้ได้ภายในปี พ.ศ.2580
          การบริหารราชการแผ่นดินในสถานการณ์วิกฤตในช่วง 2 ปีนี้ เห็นได้ชัดว่า การเปิดโอกาสให้พื้นที่จังหวัดต่างๆ "บริหารจัดการกันเอง" เช่น จังหวัดภูเก็ตได้นำเสนอโครงการ "ภูเก็ตแซนด์บ๊อก" ขึ้น ทำให้จังหวัดสามารถบริหารจัดการให้สามารถเปิดการท่องเที่ยวได้ก่อนจังหวัดอื่นๆ ทำให้มีเงินตราไหลเข้าประเทศได้จำนวนหนึ่ง และทำให้เศรษฐกิจในท้องถิ่นเดินหน้าต่อไปได้ นับเป็นตัวอย่างที่แสดงให้เห็นว่า "การกระจายอำนาจ" ทำให้ท้องถิ่นต่างๆเกิดความกระตือรือร้นใน "จัดการตนเอง" มากขึ้น

          สมพงษ์ อนุยุทธพงศ์
            17 ธันวาคม 2564

"กระจายอำนาจ" : ทางเลือก-ทางรอดประเทศไทย (ตอนที่ 18)
          ผมจึงคิดว่าถึงเวลาแล้วที่จะต้องปฏิรูป "ระบบการบริหารราชการแผ่นดินไทย" เสียใหม่ ด้วยการกระจายอำนาจจาก "ราชการส่วนกลาง" ออกไปให้มากที่สุด เพื่อทำให้ระบบราชการไทยมีขนาดเล็กลงและเป็นระบบราชการที่ทันสมัย สามารถตอบโจทย์ความต้องการของประชาชนในท้องถิ่นต่างๆได้อย่างทันท่วงที และตรงกับความคาดหวังของประชาชนในท้องถิ่นนั้นๆ
          การปฏิรูประบบราชการด้วยวิธีการ "กระจายอำนาจ" จาก "ราชการส่วนกลาง" ไปยัง "ราชการส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถิ่น" นั้น ควรที่จะเริ่มต้นด้วยการปฏิรูป "หน่วยราชการระดับกระทรวงและกรม" เป็นลำดับแรก เนื่องจากปัจจุบัน "ภารกิจ" ส่วนใหญ่ที่ีหน่วยราชการทำอยู่ ยังคงเป็นภารกิจที่ทำโดยหน่วยงานราชการส่วนกลาง เห็นได้ชัดจากข้อมูลเรื่อง "กำลังคนภาครัฐในฝ่ายพลเรือน" ของสำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน (กพ.) เมื่อเดือนพฤษภาคม พ.ศ.2556 ระบุว่า ราชการไทยมีจำนวนบุคลากรภาครัฐ 2.19 ล้านคน ส่วนใหญ่สังกัดหน่วยราชการส่วนกลาง ร้อยละ 66.22 สังกัดหน่วยราชการส่วนภูมิภาค ร้อยละ 18.28 และสังกัดราชการส่วนท้องถิ่น ร้อยละ 15.50) เท่านั้น ดังนั้น ถ้าจะกระจายอำนาจการบริหารราชการไปให้กับ "ราชการส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถิ่น" รัฐบาลก็ต้องปรับ "ลดภารกิจ" และ "ลดกำลังคน" ในหน่วยงานราชการส่วนกลางลง ซึ่งมีแนวทางในการดำเนินการดังนี้
          1.การยุบรวมหน่วยงานระดับกระทรวงและกรม
          2.การปรับลดภารกิจหน้าที่ของหน่วยงานระดับกระทรวงและกรม

 1.การยุบรวมหน่วยงานระดับกระทรวงและกรม

     ปัจจุบันประเทศไทยมีหน่วยงานระดับกระทรวงมากถึง 20 กระทรวง และหน่วยงานระดับกรม 168 กรม นับว่ามีจำนวนมากเกินความจำเป็นในการบริหารราชการในสถานการณ์ปัจจุบัน นอกจากนี้ในอนาคตถ้ามี "การกระจายอำนาจและกระจายภารกิจ" จากหน่วยงานระดับกระทรวงและกรมออกไป ก็ไม่จำเป็นที่จะต้องมีกระทรวงและกรมจำนวนมากเช่นนี้ ดังนั้นจึงควรมีการยุบรวมหน่วยงานที่มีภารกิจการทำงานซ้ำซ้อนกันให้ไปรวมอยู่ด้วยกัน เพื่อให้มีจำนวนกระทรวงและกรมลดลงให้เหลือเท่าที่จำเป็นเท่านั้น หน่วยงานแรกที่ผมเห็นว่า สมควรที่จะยุบไปได้ทันที คือ กระทรวงการท่องเที่ยวและกีฬา ซึ่งเป็นกระทรวงที่มีการรวมเอาหน่วยงานที่แทบจะไม่มีภารกิจหน้าที่เกี่ยวข้องกันเลย คือ ภารกิจด้านการท่องเที่ยวและการกีฬาให้เข้ามารวมอยู่ด้วยกัน จนทำให้เกิดปัญหาการปฏิบัติงานเนื่องจากความไม่เข้าใจในบทบาทหน้าที่ของภารกิจงานทั้ง 2 ด้านในระดับจังหวัดขึ้นหลายครั้ง ปัจจุบันงานด้านการส่งเสริมการท่องเที่ยวนั้น มีหน่วยงานที่เป็นรัฐวิสาหกิจคือ "การท่องเที่ยวแห่งประเทศไทย" ดูแลและรับผิดชอบงานทั้งในประเทศและต่างประเทศดีและมีประสิทธิภาพอยู่แล้ว และยังมีการจัดตั้ง "องค์การบริหารการพัฒนาพื้นที่พิเศษเพื่อการท่องเที่ยวอย่างยั่งยืน(อพท.)" ซึ่งเป็น "องค์กรมหาชน" ขึ้นในพื้นที่หลายจังหวัด เพื่อให้มีหน้าที่ดูแลและรับผิดชอบแหล่งท่องเที่ยวพิเศษหลายแห่งอีกด้วย นอกจากนี้ในหน่วยงานระดับ "จังหวัดและองค์การบริหารส่วนจังหวัด" ทุกจังหวัดก็ยังมี "ภารกิจและหน้าที่" ในการส่งเสริมและพัฒนาแหล่งท่องเที่ยวในจังหวัดนั้นๆด้วย ในความเห็นส่วนตัวแล้วผมจึงเห็นว่า "ภารกิจ" ด้านการส่งเสริมและพัฒนาแหล่งท่องเที่ยวในจังหวัดต่างๆ ควรมอบให้เป็นหน้าที่ของจังหวัดนั้นๆมากกว่า ดังนั้นจึงไม่จำเป็นที่จะต้องมีกระทรวงการท่องเที่ยวและกีฬาอีกต่อไป เพราะจะทำให้เกิดการทำงานที่ซ้ำซ้อนและสิ้นเปลืองเงินงบประมาณโดยปล่าวประโยชน์
          ส่วนงานด้าน "การพละศึกษาและกีฬา" นั้น ก็ให้โอนกลับไปอยู่กับกระทรวงศึกษาธิการเหมือนเดิม เพื่อให้กระทรวงศึกษาธิการจัดการศึกษาและพัฒนาการกีฬาควบคู่กันไป (เดิมก็อยู่กับกระทรวงศึกษาธิการอยู่แล้ว)
          ด้านกระทรวงแรงงานและกระทรวงพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์นั้น ก็ควรควบรวมกันเป็น "กระทรวงความมั่นคงของมนุษย์และแรงงาน" คล้ายกับกระทรวงแรงงานและสวัสดิการสังคมเดิม
          อีกกระทรวงหนึ่งคือ กระทรวงวัฒนธรรม และสำนักงานพระพุทธศาสนาแห่งชาติ ก็ควรนำมาควบรวมไว้ในกระทรวงเดียวกัน เพื่อประโยชน์ในการประสานงานและป้องกันมิให้เกิดความแตกแยกในการส่งเสริมงานด้านการศาสนาในประเทศไทย
          ส่วนหน่วยงานระดับกรมนั้น มีอยู่หลายกรมที่สมควรควบรวมเข้าด้วยกัน เช่น หน่วยงานในสังกัดกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ได้แก่ กรมป่าไม้ กรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่าและพันธุ์พืช และกรมทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่ง (เดิมทั้ง 3 กรมนี้ก็เป็นกรมเดียวกันคือ กรมป่าไม้) นอกจากนี้ยังมีกรมทรัพยากรน้ำและกรมทรัพยากรน้ำบาดาล รวมทั้งกรมส่งเสริมคุณภาพสิ่งแวดล้อมและกรมควบคุมมลพิษ ที่สมควรควบรวมเข้าด้วยกัน เพื่อทำให้หน่วยงานระดับกรมดังกล่าวเป็นองค์กรขนาดใหญ่ขึ้น และสามารถทำภารกิจได้กว้างขวางและครอบคลุมงานที่ีเกี่ยวข้องกันได้อย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น
          ในส่วนของกระทรวงคมนาคม ควรยุบกรมทางหลวงชนบททิ้งและให้กลับไปรวมกับกรมทางหลวงแผ่นดิน เพื่อให้เหลือเพียงกรมเดียว โดยให้ "กรมทางหลวงแผ่นดิน" ใหม่ทำภารกิจหน้าที่เฉพาะงานก่อสร้างและบำรุงรักษาทางหลวงระหว่างเมือง (ทางหลวงแผ่นดิน ทางหลวงพิเศษระหว่างเมืองหรือมอเตอร์เวย์) เท่านั้น ส่วนงานด้านการก่อสร้างและบำรุงรักษาทางหลวงชนบทในเขตจังหวัดใด ก็ให้ถ่ายโอนงานดังกล่าวไปให้กับ "องค์การบริหารส่วนจังหวัด" ในจังหวัดนั้นๆดำเนินการแทน
         

2.การปรับลดภารกิจหน้าที่ของหน่วยงานระดับกระทรวงและกรม

   ด้วยวิธีการ "กระจายภารกิจ" งานที่ "ราชการส่วนกลาง" ทำอยู่ในปัจจุบันไปให้กับ "ราชการส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถิ่น" ให้มากขึ้น ตัวอย่างเช่น งานด้านการจัดการศึกษา ก็ให้กระทรวงศึกษาธิการ "กระจายภารกิจ" การจัดการศึกษาระดับอนุบาลหรือปฐมวัย การจัดการศึกษาในสถานศึกษาขนาดเล็ก (ที่ีมีจำนวนนักเรียนไม่เกิน 120 คน) และการจัดการศึกษานอกระบบและการศึกษาตามอัธยาศัย(กศน.) ไปให้กับอปท.ในพื้นที่รับผิดชอบดำเนินการแทน  โดยที่ "หน่วยงานราชการส่วนกลาง" มีหน้าที่เฉพาะด้านการกำหนดนโยบายและการวางแผนยุทธศาสตร์การปฏิบัติงาน การกำหนดกฏเกณฑ์และระเบียบวิธีปฏิบัติราชการ งานด้านวิชาการ งานวิจัยและพัฒนา(R&D) งานบริหารงานบุคคล งานฝึกอบรมและพัฒนาบุคลากร งานงบประมาณ งานตรวจนิเทศ ติดตามและให้คำปรึกษาแนะนำด้านการปฏิบัติงานให้กับราชการส่วนภูมิภาคและท้องถิ่น เป็นต้น ส่วนงานด้านการบริหารจัดการในสถานศึกษา (การบริหารงานทั่วไป การบริหารงานบุคคล การบริหารงานวิชาการ และการบริหารงบประมาณ) ก็ให้กระทรวงศึกษาธิการกระจายอำนาจไปให้กับสถานศึกษาทั่วประเทศโดยตรง เพื่อให้สถานศึกษาทุกแห่งมี "อิสระ" ในการบริหารงานและการจัดการศึกษาให้สอดคล้องกับบริบทของแต่ละภูมิภาคและท้องถิ่นมากขึ้น การปรับลดภารกิจบางอย่างของหน่วยงานราชการส่วนกลางลง จะทำให้ "หน่วยงานราชการส่วนกลาง" มีขนาดเล็ก กระทัดรัด และมีความคล่องตัวในการบริหารจัดการมากขึ้น ซึ่งจะเป็นไปตามแผนยุทธศาสตร์ชาติด้าน "การปรับสมดุลและพัฒนาการบริหารจัดการภาครัฐ" ในที่สุด "ระบบราชการไทย" ก็จะเป็นระบบราชการที่มีประสิทธิภาพและตอบโจทย์การพัฒนาประเทศให้ก้าวหน้าได้รวดเร็วขึ้น
          การปรับลดภารกิจของหน่วยงานราชการส่วนกลางลงดังกล่าวแล้ว รัฐบาลควรจะกลับไปพิจารณาทบทวนอีกครั้งหนึ่งว่า ภารกิจใดสมควรจะกระจายให้กับ "ราชการส่วนภูมิภาค" ภารกิจใดสมควรกระจายให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และภารกิจใดสมควรแปรรูปให้ภาคธุรกิจเอกชน (Privatization) ไปดำเนินการแทน

          สมพงษ์ อนุยุทธพงศ์
            18 ธันวาคม 2564

"กระจายอำนาจ" : ทางเลือก-ทางรอดประเทศไทย (ตอนที่ 19)
          การปรับลด "ภารกิจ" ของหน่วยงานราชการส่วนกลาง โดยให้ทุกกระทรวงและกรมกระจายภารกิจส่วนใหญ่ไปให้หน่วยงาน "ราชการส่วนภูมิภาคและท้องถิ่น" อาจจะทำให้ "หัวหน้าหน่วยงานราชการส่วนกลาง" รู้สึกว่าตัวเองกำลังจะ "สูญเสียอำนาจ" ซึ่งจะทำให้ "อิทธิพล บารมี และผลประโยชน์" ที่เคยมีเคยได้ขาดหายไป และทำให้เหลือ "เนื้องาน" ที่จะทำน้อยลงไป แต่สำหรับผมแล้วคิดว่า เป็นเรื่องดีเพราะจะทำให้หัวหน้าหน่วยงานระดับกระทรวงและกรมมีเวลามากพอ ที่จะไปคิดและวางแผนการทำงานด้านนโยบายและแผนยุทธศาสตร์การปฏิบัติงานได้มากขึ้น โดยเฉพาะการปฏิบัติงานด้านวิชาการ ด้านการวิจัยและพัฒนา (R&D) และงานด้านการตรวจ นิเทศ ติดตามและประเมินผลการปฏิบัติของ "หน่วยราชการส่วนภูมิภาคและท้องถิ่น" เพื่อนำไปสู่การปรับปรุงและแก้ไข เพื่อทำให้ "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความเข้มแข็งขึ้นในอนาคต ซึ่งจะทำให้ "ระบอบประชาธิปไตยไทย" ก้าวหน้าไปอีกขั้นหนึ่ง
          ที่ผ่านมาหน่วยงานราชการไทยไม่ค่อยให้ความสำคัญกับงาน "ด้านวิชาการ และงานวิจัยและพัฒนา(R&D)" มากเท่าที่ควร สังเกตได้จาก "การสั่งราชการ" ของหน่วยงานภาครัฐไทยส่วนใหญ่ เป็นการสั่งราชการตามสถานการณ์และตามสภาพข้อมูลที่ีเกิดขึ้นหรือที่ได้รับรายงานมา การปฏิบัติราชการของหน่วยงานราชการไทยส่วนใหญ่จึงขาดข้อมูลที่มีพื้นฐานทางวิชาการและผลงานการวิจัยสนับสนุน ยกตัวอย่าง กระทรวงศึกษาธิการเดิมแบ่งส่วนราชการในส่วนกลางเป็น 14 กรม มี "กรมวิชาการ" เป็นกรมหลักที่คอยให้การสนับสนุนงานด้านวิชาการให้กับกรมอื่นๆ แต่ภายหลังการปฏิรูประบบราชการเมื่อปี พ.ศ.2546 "กรมวิชาการ" ถูกยุบทิ้งไป กลายเป็น "หน่วยงานย่อย" ในหน่วยหลักแต่ละแท่งของกระทรวงศึกษาธิการ ทำให้ผมเกิดความสงสัยว่าทำไม? (คนที่มีส่วนร่วมในการปฏิรูปการศึกษาในตอนนั้นคิดกันอย่างไร) "งานวิชาการ" น่าจะเป็นงานหลักและงานสำคัญในการสนับสนุนการจัดการศึกษา เช่น การจัดทำหลักสูตรการศึกษา การผลิตตำราเรียน การจัดกระบวนการเรียนการสอน ฯลฯ หน่วยงานด้านวิชาการจึงควรเป็นหน่วยหลักที่มีฐานะเป็นหน่วยงานระดับ "กรม" ซึ่งรับผิดชอบงานด้านวิชาการของทุกกรมในสังกัดของกระทรวง มากกว่าเป็นหน่วยงานย่อยในแต่ละแท่ง นอกจากนี้ การที่กระทรวงศึกษาธิการ "ผ่ากรมวิชาการ" ออกไปเป็นหน่วยงานย่อยในแต่ละแท่ง ทำให้คิดว่า "งานวิชาการ" ที่ีใช้ในการสนับสนุนการจัดการศึกษา ยังต้อง "แยกส่วนกันทำ" ในแบบที่ีว่าไม่ต้อง "ร่วมสังฆกรรม" กัน ทั้งที่ีการจัดการศึกษาตั้งแต่ต้นน้ำ (ระดับประถมศึกษา) กลางน้ำ (ระดับมัธยมศึกษาและอาชีวศึกษา) ไปจนถึงปลายน้ำ (ระดับปริญญา) ควรมีการ "บูรณาการ" ให้เป็นไปในทิศทางเดียวกัน จึงไม่แปลกที่ปัจจุบันเราได้เห็น "คุณภาพการศึกษาไทย" ด้อยกว่าประเทศเพื่อนบ้าน
          ส่วนงานด้าน "การวิจัยและพัฒนา(R&D)" นั้น หน่วยงานราชการของไทยให้ความสำคัญและความสนใจน้อยมาก ต่างจากภาคธุรกิจเอกชนขนาดใหญ่ที่ีจะต้องมีการจัดตั้ง "ศูนย์วิจัยและพัฒนา..." ขึ้นเป็นหน่วยงานหลักขององค์กร เพื่อให้ทำหน้าที่ "ศึกษาวิจัย" ค้นคว้าทางวิชาการเพื่อนำไปสู่การพัฒนาองค์กร การส่งเสริมและพัฒนาภาพลักษณ์องค์กร การวิจัยและพัฒนาสินค้าและผลิตภัณฑ์ขององค์กร การวิจัยการตลาดและความต้องการของลูกค้า ฯลฯ เพื่อปรับเปลี่ยนองค์กรให้ "ทันสมัย" ทันกับสถานการณ์การเปลี่ยนแปลง และทันกับความต้องการของลูกค้าที่เปลี่ยนแปลงอยู่ตลอดเวลา เมื่อหน่วยงานราชการไทยไม่เห็นความสำคัญของ "งานวิจัยและพัฒนา(R&D)" เราจึงได้เห็นหน่วยงานภาครัฐไทย "คิดและทำงานแบบเดิม" องค์กรราชการไทยจึงไม่ค่อยได้รับการพัฒนาและปรับปรุงการบริหารจัดการภายในองค์กรเท่าที่ควร เช่น การพัฒนาการบริหารจัดการองค์กร การพัฒนาภาพลักษณ์องค์กร การพัฒนาการบริการภาครัฐ เป็นต้น ทั้งนี้ เพื่อที่จะนำไปสู่การตอบโจทย์ความต้องการของประชาชน และการพัฒนาบุคลากรภาครัฐให้ทันกับการเปลี่ยนแปลง
          ในสถานการณ์ที่มีการเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็วเช่นปัจจุบันนี้ ภาครัฐควรให้ความสำคัญกับ "งานวิจัยและพัฒนา(R&D)" ให้มากขึ้น เพื่อสนับสนุนการปฏิบัติงานของภาครัฐ เพื่อทำให้ภาครัฐไทยเป็นภาครัฐที่ "ทันสมัย" การที่หน่วยงานภาครัฐไทยไม่ให้ความสำคัญกับงาน "วิจัยและพัฒนา (R&D)" การบริหารจัดการขององค์กรภาครัฐจึงมีลักษณะเป็นการบริหารจัดการตามสถานการณ์และตามสภาพปัญหา ที่ีไม่มี "ข้อมูลเชิงวิชาการหรือเชิงประจักษ์" สนับสนุนการตัดสินใจของผู้บริหารองค์กร เช่น ในภาวะวิกฤตการแพร่ระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโควิด-19 ที่เกิดขึ้นในขณะนี้ ข้าราชการส่วนใหญ่ต้องทำงานที่บ้าน(Work from home) หน่วยงานรัฐที่มีหน้าที่รับผิดชอบการบริหารงานบุคคลและการพัฒนาระบบราชการ ควรที่จะศึกษาวิจัยว่า ประสิทธิภาพและประสิทธิผลการปฏิบัติงานในขณะนี้เป็นอย่างไร มีอะไรที่ต้องปรับปรุงแก้ไขบ้าง หรือควรจะพัฒนาระบบราชการอย่างไร จึงจะตอบโจทย์สถานการณ์ที่ีเกิดขึ้นได้บ้าง หรือทำอย่างไรจึงจะลดรายจ่ายประจำของภาครัฐลงได้บ้าง เพื่อให้รัฐมีเงินรายได้เหลือไปลงทุนพัฒนาประเทศเพิ่มมากขึ้น หรือนำไปใช้ในการกระตุ้นเศรษฐกิจและช่วยเหลือผู้ได้รับผลกระทบจากวิกฤตที่ีกำลังเกิดขึ้นอยู่ในขณะนี้ ผมคิดว่า การศึกษาวิจัยเรื่องนี้มีความจำเป็นอย่างยิ่ง ในยามที่หน่วยงานที่มีหน้าที่จัดเก็บรายได้ส่งสัญญาณว่า การจัดเก็บรายได้ของรัฐในปีนี้จะทำให้รัฐบาลมีรายได้ลดลงถึงร้อยละ 10 และในยามที่ภาครัฐกำลังมีปัญหาเรื่องสถานะทางการคลังที่สุ่มเสี่ยง เนื่องจาก "หนี้สาธารณะ" ของประเทศเพิ่มสูงขึ้นเกือบ 60% ของ GDP แล้ว นอกจากนี้ภาครัฐยังมีปัญหาสังคมและปัญหาความยากจนที่ีต้องการข้อมูลเชิงประจักษ์ ซึ่งเกิดจากผลงานการ "วิจัยและพัฒนา" จากหน่วยงานภาครัฐ เพื่อนำไปสู่การแก้ไขอีกมากมาย
          "ภารกิจ" ที่ีสำคัญอีกภารกิจหนึ่งที่หน่วยงานราชการส่วนกลางควรให้ความสำคัญเพิ่มมากขึ้น คือ "การตรวจ นิเทศ ติดตาม และประเมินผลการปฏิบัติงาน" ของหน่วยงานที่มีหน้าที่จัดการศึกษา ทั้งราชการส่วนภูมิภาค ส่วนท้องถิ่น และการศึกษาเอกชน ปัจจุบันราชการส่วนกลางมักจะทำการตรวจ นิเทศ ติดตาม และประเมินผลการปฏิบัติงาน เฉพาะหน่วยงานที่อยู่ในสังกัดของตนเองเท่านั้น  เช่น สำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน (สพฐ.) ก็จะไปดำเนินการเฉพาะกับสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาและสถานศึกษาในสังกัดเท่านั้น ส่วนสถานศึกษาในสังกัดของ อปท.และสถานศึกษาเอกชนไม่ค่อยได้เข้าไปดำเนินการ ซึ่งอาจจะเพราะคิดว่า เป็นหน้าที่ของกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นหรือสำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมการศึกษาเอกชนก็ได้ แต่แท้จริงแล้ว "การตรวจ นิเทศ ติดตาม และประเมินผลการปฏิบัติงานด้านการศึกษา" ทั้งในหน่วยงานราชการส่วนภูมิภาค ส่วนท้องถิ่น และสถานศึกษาเอกชนควรเป็น "บทบาทหน้าที่" หลักของกระทรวงศึกษาธิการ เพราะโดยหลักการแล้วกระทรวงศึกษาธิการย่อมมีความรู้ ความเข้าใจเกี่ยวกับ "หลักการและปรัชญาการศึกษา" ดีกว่าหน่วยงานอื่นอย่างแน่นอน
          ผมคิดว่า ถ้าเราแยกภารกิจของหน่วยงานภาครัฐให้ชัดเจน โดยการกำหนดให้ "ราชการส่วนกลาง" ทุกกระทรวงและกรมมีหน้าที่ในการ "ตรวจนิเทศและให้คำปรึกษาแนะนำ" งานในหน้าที่ของส่วนราชการนั้นๆ ให้กับ "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" เพื่อให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนำไปสู่การปฏิบัติให้สอดคล้องกับนโยบายของรัฐบาล และสอดคล้องกับสภาพท้องถิ่นและประชาชนในท้องถิ่นนั้นๆ รวมทั้งให้มีหน้าที่ "ติดตามประเมินผลการปฏิบัติงาน" ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อนำไปสู่การปรับปรุงแก้ไขและพัฒนาประสิทธิภาพการปฏิบัติงานให้ดีขึ้นด้วย เพื่อให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความเข้มแข็งมากขึ้น เช่นนี้ผมเชื่อว่า "ราชการส่วนกลาง" ยังมีภาระงานอีกมากมายที่จะต้องปฏิบัติ แม้ว่าจะถูกลดภารกิจบางอย่างลงไปบ้างก็ตาม

          สมพงษ์ อนุยุทธพงศ์
            19 ธันวาคม 2564

"กระจายอำนาจ" : ทรงเลือก-ทางรอดประเทศไทย (ตอนที่ 20)
          การปรับลด "ภารกิจ" ของหน่วยงานระดับกระทรวงและกรม แล้วถ่ายโอนไปให้กับ "ราชการส่วนภูมิภาคและท้องถิ่น" เพื่อที่จะลด "ภารกิจ" บางอย่างของหน่วยงานส่วนกลางลง และลดปัญหาความซ้ำซ้อนในการปฏิบัติราชการ รวมทั้งเพื่อที่จะทำให้ "ราชการส่วนภูมิภาคและท้องถิ่น" สามารถตัดสินใจแก้ไขปัญหาและพัฒนาท้องถิ่น ให้สอดคล้องกับบริบทและความต้องการของท้องถิ่นนั้นๆได้โดยตรงนั้น ผมคิดว่า ควรเริ่มต้นที่การ "กระจายภารกิจ" ที่ีไม่มี "ความยุ่งยากซับซ้อน" หรือเป็นภารกิจที่ีต้องใช้หลักวิชาการในการปฏิบัติงานมากนัก เช่น งานด้านการจัดการศึกษาระดับอนุบาลหรือประถมวัย และการจัดการศึกษาในระดับประถมศึกษาในโรงเรียนขนาดเล็กทั่วประเทศ งานจัดการศึกษานอกระบบและการศึกษาตามอัธยาศัย(กศน.) งานด้านการพัฒนาแหล่งน้ำขนาดเล็ก งานด้านการก่อสร้างถนนและสะพานภายในเขตจังหวัดต่างๆ งานป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย งานพัฒนาชุมชน งานด้านสาธารณสุขมูลฐาน งานส่งเสริมและพัฒนาอาชีพด้านการเกษตร การประมงและการปศุสัตว์ เป็นต้น งานต่างๆดังกล่าวผมคิดว่า ถึงเวลาที่ "หน่วยงานราชการส่วนกลาง" ควรที่จะกระจายอำนาจออกไปได้แล้ว ไม่ควรที่จะ "รวมศูนย์อำนาจ" ไว้ที่ี "ราชการส่วนกลาง" อีกต่อไป
          อย่างไรก็ตามก่อนที่ีจะมีการกระจายอำนาจและภารกิจไปให้กับราชการส่วนภูมิภาคและท้องถิ่น รัฐบาลก็ควรที่จะ "ปฏิรูป" ราชการส่วนภูมิภาคและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเสียก่อน เพื่อให้สามารถรองรับการกระจายอำนาจได้อย่าง "มีประสิทธิภาพ" และเกิดประโยชน์กับการพัฒนาท้องถิ่นมากยิ่งขึ้น เพราะปัจจุบัน "ราชการส่วนภูมิภาค" ก็ยังมีปัญหาและยังไม่ได้รับ "การยอมรับ" จากหน่วยงานราชการส่วนกลางเท่าที่ควร นอกจากนี้ยังเริ่มที่จะไม่ได้รับการยอมรับจาก "ประชาชน" ในบางจังหวัดมากขึ้นด้วย เพราะมีหลายจังหวัดเรียกร้องให้มี "การเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด" แทนการแต่งตั้งโดยกระทรวงมหาดไทย ซึ่งการแต่งตั้ง "ผู้ว่าราชการจังหวัด" ในปัจจุบันมักจะมีคำถามตามมามากมาย เช่น ผู้ว่าฯ : คนของใคร? ผู้ว่าฯต้องเป็นคนมหาดไทยเท่านั้นหรือ? หรือ ผู้ว่าฯ มีไว้ทำไม : ได้ดีก็จากไป ใกล้เกษียณก็เวียนมา เป็นต้น
          ในขณะที่ "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" ก็ถูกตั้งคำถามมากมาย เช่น การซื้อสิทธิ์ขายเสียง การได้นักเลงและผู้รับเหมามาเป็นผู้บริหารท้องถิ่น และยิ่งกระจายอำนาจ-ยิ่งกระจายการทุจริต เป็นต้น ผมไม่แน่ใจว่านี่เป็น "มายาคติ" หรือความเชื่อของคนที่ไม่ต้องการให้มีการกระจายอำนาจหรือเปล่า? เพราะการซื้อสิทธิ์ขายเสียง และการได้นักเลงหรือผู้รับเหมาเข้าไปเป็น "นักการเมืองระดับชาติ" ก็มีให้เห็นกันมากมาย ยิ่งเรื่อง "การทุจริตคอรัปชั่น" ด้วยแล้ว มีข้อมูลจากรายงานผลการดำเนินงานของ ป.ป.ช. เมื่อปี พ.ศ. 2550-2558 ชี้ให้เห็นว่า "มูลค่าความเสียหายจากการทุจริตที่ ป.ป.ช.ชี้มูลความผิดอาญาและร่ำรวยผิดปกติ ประเมินความเสียหายได้ทั้งสิ้น 525,117.28 ล้านบาท โดยแยกเป็นความเสียหาย คือ ส่วนราชการ 403,764.83 ล้านบาท (76.89%) รัฐวิสาหกิจ 121,183.63 ล้านบาท (23.07%) ส่วนท้องถิ่น 168.82 ล้านบาท (0.04%)" (ข่าวกรุงเทพธุรกิจ วันที่ 14 ธันวาคม พ.ศ.2564)
          ทำไมการทุจริตคอรัปชั่นในหน่วยงานราชการส่วนกลางและรัฐวิสาหกิจ ซึ่งมีมูลค่าความเสียหายสูงมากจึงไม่ค่อยเป็นข่าว แต่การทุจริตในอปท.ที่มีมูลค่าน้อยนิดกลับเป็นข่าวขึ้นบ่อยครั้งมาก เหตุผลสำคัญ คือ การทุจริตในราชการส่วนกลางและรัฐวิสาหกิจไม่ค่อยมีใครรู้เห็นมากนัก เพราะที่ตั้งของหน่วยงานส่วนใหญ่อยู่ในส่วนกลางห่างไกลจากสายตาผู้คน (คนที่อยู่ในหน่วยงานของรัฐก็มักจะปิดหูปิดตาตัวเอง) ในขณะที่หน่วยงานที่มีหน้าที่ตรวจสอบก็มีเพียงหน่วยงานของรัฐเพียงไม่กี่หน่วย ได้แก่ ป.ป.ช., ป.ป.ท.และสตง.เท่านั้น ในขณะที่อปท.ทั่วประเทศซึ่งมีอยู่ถึง 7,850 แห่ง นอกจากจะมีหน่วยงานของรัฐดังกล่าวคอยตรวจสอบแล้ว ยังมี "ราชการส่วนภูมิภาค (จังหวัดและอำเภอ) คอยตรวจสอบอีกชั้นหนึ่ง และที่สำคัญคือ มี "ฝ่ายค้าน" ในสภาอปท.และประชาชนที่อยู่ในท้องถิ่นนั้นๆ คอยจ้องมองดูอยู่อย่างไม่กระพริบตา และพร้อมที่จะออกมาแฉพฤติกรรมต่อสื่อมวลชนได้ทุกเวลา นั่นจึงทำให้การทุจริตคอรัปชั่นในอปท.ปรากฏเป็นข่าวทางสื่อมวลชนอยู่เสมอๆ ผมจึงไม่ห่วงว่า เมื่อ "กระจายอำนาจ" จากราชการส่วนกลางออกไปแล้ว จะทำให้เกิดการทุจริตคอรัปชั่นเพิ่มขึ้น ยิ่งปัจจุบันเราได้เห็น "คนรุ่นใหม่" สนใจเข้ามาบริหาร "การเมืองท้องถิ่น" เพิ่มมากขึ้น เชื่อว่าปัญหาการทุจริตในอนาคตน่าจะดีขึ้นได้
          ปัจจุบันการบริหารราชการส่วนภูมิภาคและท้องถิ่นเป็นไปตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534 โดยในส่วนของการบริหารราชการ "ส่วนภูมิภาค" ในระดับจังหวัดและอำเภอนั้น หน่วยงานราชการส่วนกลางสามารถไปจัดตั้ง "หน่วยงานในสังกัดของตนเอง" เพื่อปฏิบัติราชการในจังหวัดต่างๆขึ้นได้ 2 แบบ คือ จัดตั้งให้เป็นหน่วยงาน "ราชการส่วนภูมิภาค" โดยให้ขึ้นการบังคับบัญชากับ "ผู้ว่าราชการจังหวัด" ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534 มาตรา 51 ซึ่งปัจจุบันมีอยู่ประมาณ 30 กว่าหน่วยงานเท่านั้น ส่วนอีกแบบหนึ่ง คือ จัดตั้งเป็น "หน่วยงานสาขา" ที่ียังขึ้นการบังคับบัญชาโดยตรงกับ "หัวหน้าหน่วยราชการส่วนกลาง" ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534 มาตรา 34 ซึ่งบัญญัติว่า "กระทรวง ทบวง หรือกรมใดมีเหตุพิเศษ จะตราพระราชกฤษฎีกาแบ่งท้องที่ออกเป็นเขต เพื่อให้มีส่วนราชการประจำเขตแล้วแต่จะเรียกชื่อ เพื่อปฏิบัติงานทางวิชาการก็ได้" และยังบัญญัติไว้ด้วยว่า "หัวหน้าส่วนราชการประจำเขต มีอำนาจหน้าที่เป็นผู้รับนโยบายและคำสั่งจากกระทรวง ทบวง กรม มาปฏิบัติงานทางวิชาการ และเป็นผู้บังคับบัญชาประจำสำนักงานเขตซึ่งสังกัดกระทรวง ทบวง กรมนั้น"
          ข้อสังเกตคือ กฎหมายกำหนดให้หน่วยงานราชการส่วนกลาง (กระทรวงและกรม) สามารถจัดตั้งหน่วยงานในส่วนภูมิภาคเพื่อปฏิบัติงานได้เฉพาะ "งานทางวิชาการ" เท่านั้น แต่ปรากฎว่า "หน่วยงานสาขา" ที่ราชการส่วนกลางไปจัดตั้งปฏิบัติงานอยู่ในแต่ละจังหวัด ซึ่งปัจจุบันมีจำนวนมากกว่า 100 หน่วยงาน มิใช่หน่วยงานที่มีหน้าที่ปฏิบัติงาน "ทางวิชาการ" เท่านั้น แต่เป็นหน่วยงานที่มีอำนาจหน้าที่ทั้งทางด้านการบริหารงานวิชาการ การบริหารงานบุคคล การบริหารงบประมาณ และการบริหารงานทั่วไป โดยอยู่ภายใต้การบังคับบัญชาของหน่วยงานต้นสังกัด ไม่ได้ขึ้นกับราชการส่วนภูมิภาคแต่อย่างใด ทำให้การบริหารราชการไทยยังเป็นการบริหารจัดการแบบ Top Down แต่ละหน่วยงานก็ทำงานของตนไปไม่เกี่ยวข้องกัน นี่ไม่เรียกว่าระบบราชการแบบ "รวมศูนย์อำนาจ" แล้วจะให้เรียกว่าอะไร?

          สมพงษ์ อนุยุทธพงศ์
           20 ธันวาคม 2564

"กระจายอำนาจ" : ทางเลือก-ทางรอดประเทศไทย (ตอนที่ 21)
          การปฏิรูประบบราชการครั้งใหม่ที่ีกำลังอยู่ในระหว่างการพิจารณาดำเนินการของ "คณะกรรมการปฏิรูปประเทศด้านการบริหารราชการแผ่นดิน" ในขณะนี้ รัฐบาลและคณะกรรมการปฏิรูปประเทศฯควรไปพิจารณาทบทวนว่า สมควรที่ประเทศไทยจะยังคงจำเป็นต้องมี "ราชการส่วนภูมิภาค" อยู่ต่อไปหรือไม่ หรือสมควร "ยุบทิ้ง" ไป ให้คงเหลือไว้แต่เฉพาะ "ราชการส่วนกลางและส่วนท้องถิ่น" เท่านั้น ถ้ารัฐบาลเห็นว่า "ราชการส่วนภูมิภาค" ยังคงมีความจำเป็นที่ีจะต้องให้มีอยู่ต่อไป ในฐานะที่ "ราชการส่วนภูมิภาค" คือ "ตัวแทนรัฐบาลกลาง" หรือเปรียบเสมือน "มือไม้" ของรัฐบาลและราชการส่วนกลาง ในการนำ "นโยบายไปสู่การปฏิบัติ" ในระดับภูมิภาคของประเทศ ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534 มาตรา 54 ที่ีบัญญัติไว้ว่า "ในจังหวัดหนึ่ง ให้มีผู้ว่าราชการจังหวัดคนหนึ่งเป็นผู้รับนโยบายและคำสั่งจากนายกรัฐมนตรีในฐานะหัวหน้ารัฐบาล คณะรัฐมนตรี กระทรวง ทบวง กรม มาปฏิบัติการให้เหมาะสมกับท้องที่และประชาชน" ซึ่งความในมาตรานี้หมายความว่า ผู้ว่าราชการจังหวัด คือ "ตัวแทนรัฐบาล" ที่จะทำหน้าที่ "รับนโยบายและคำสั่ง" จากนายกรัฐมนตรี คณะรัฐมนตรี กระทรวงและกรม (ทุกกระทรวงและทุกกรม ไม่ใช่เฉพาะกระทรวงมหาดไทยเท่านั้น) มาปฏิบัติการให้เหมาะสมกับ "ท้องที่ีและประชาชน" นั่นแปลว่า ผู้ว่าราชการจังหวัดจะต้องนำนโยบายและคำสั่งมา "บูรณาการ" ให้เกิดความเหมาะสมกับท้องที่ี และเกิดประโยชน์กับประชาชนในท้องถิ่นนั้นๆ ซึ่งตรงนี้จะแตกต่างจาก "การสั่งราชการของหน่วยงานราชการส่วนกลาง" ที่ีสั่งตรงลงไปยังหน่วยงานใต้สังกัดโดยตรง ในลักษณะที่ "ต่างหน่วยต่างสั่งงาน" ไม่มีการ "บูรณาการ" ร่วมกันเช่นที่ีเป็นอยู่ในปัจจุบันนี้
          ถ้ารัฐบาลต้องการให้มี "ราชการส่วนภูมิภาค" อยู่ต่อไป รัฐบาลก็ต้องลงมือ "ปฏิรูปราชการส่วนภูมิภาค" เสียใหม่ โดยเฉพาะการปฏิรูปการบริหารงานในระดับ "จังหวัด" ซึ่งผมเห็นว่า มีแนวทางการปฏิรูปที่ีสำคัญอยู่ 3 แนวทาง คือ
          1.การเปลี่ยนแปลง "หน่วยงานระดับเขต" ที่หน่วยราชการส่วนกลางไปตั้งอยู่ในทุกจังหวัด ตามมาตรา 34 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534 ให้เปลี่ยนไปเป็น "ราชการส่วนภูมิภาค" ขึ้นการบังคับบัญชากับผู้ว่าราชการจังหวัดนั้นๆ ปัจจุบันทุกกระทรวงและกรมได้ไปจัดตั้ง "หน่วยงานระดับเขต" หรือ "หน่วยงานสาขา" ขึ้นในทุกจังหวัด เกือบทุกจังหวัดมีหน่วยงานดังกล่าวมากกว่า 100 หน่วยงานขึ้นไป เช่น สำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาประถมศึกษา สำนักงานเขตพื้นที่มัธยมศึกษา สำนักงานที่ดินจังหวัดสาขา สำนักงานขนส่งจังหวัดสาขา สำนักงานสรรพากรพื้นที่ สำนักงานธนารักษ์พื้นที่ สำนักงานสรรพสามิตพื้นที่  สำนักงานหรือเขตทางหลวง หรือสำนักงานทางหลวงชนบทที่ี.. สำนักจัดการทรัพยากรป่าไม้ที่.. เป็นต้น  "หน่วยงานระดับเขต" ที่มีอยู่ในปัจจุบันทั้งหมดควรจะต้องได้รับการปรับเปลี่ยนให้ไปเป็น "หน่วยงานราชการส่วนภูมิภาค" เพื่อทำให้ "จังหวัดมีเอกภาพ" ในการบริหารราชการมากขึ้น และมีการบูรณาการทำงานระหว่างหน่วยงานต่างๆมากยิ่งขึ้นด้วย
          การจัดตั้ง "หน่วยงานระดับเขต" ขึ้นก่อนหน้านี้ โดยหลักเหตุผลแล้วถือว่ามีความจำเป็น เพราะในสมัยก่อนหน้านี้การคมนาคมขนส่งยังไม่สะดวก ปลอดภัย และเทคโนโลยีก็ยังไม่ก้าวหน้าเท่าที่ควร แต่ในสถานการณ์ปัจจุบันซึ่งเกิดการเปลี่ยนแปลงขึ้นในหลายๆด้าน ทั้งด้านการคมนาคมขนส่งทางถนนที่สะดวก รวดเร็วและปลอดภัย ทำให้สามารถเดินทางไปได้ทุกพื้นที่ของประเทศ (สถาบันจัดการนานาชาติ(IMD) ด้านโครงสร้างพื้นฐาน ได้จัดอันดับโครงสร้างพื้นฐานทางถนนของไทยให้อยู่ในอันดับที่ 16 ของโลก) รวมทั้งด้านเทคโนโลยีดิจิทัลก็ก้าวหน้าไปอย่างรวดเร็ว ส่วนราชการต่างๆสามารถนำเทคโนโลยีดิจิทัลมาใช้ในการบริหารจัดการและการบริการประชาชนหรือลูกค้า ทดแทนการให้บริการ ณ ที่ีสำนักงานได้แล้ว จึงไม่จำเป็นที่จะต้องมี "หน่วยงานระดับเขต" อีกต่อไป ทุกกระทรวงและกรมควรจัดตั้งเฉพาะหน่วยงานระดับจังหวัด และกำหนดให้เป็น "ราชการส่วนภูมิภาค" เพื่อให้ทำหน้าที่เป็น "หน่วยงานตัวแทน" ของกระทรวงและกรมในระดับจังหวัดเพียงหน่วยงานเดียวก็เพียงพอแล้ว
          ข้อดีของการยกเลิก "หน่วยงานราชการระดับเขต" ของทุกกระทรวงและกรม คือ
          (1) ทำให้ "ระบบราชการไทย" มีขนาดเล็กลง ซึ่งจะทำให้ประหยัดเงินงบประมาณรายจ่ายประจำภาครัฐได้เป็นจำนวนมาก ทั้งรายจ่ายด้านบุคลากร รายจ่ายประจำสำนักงาน และค่าใช้จ่ายอื่นๆ
          (2) ทำให้ "การบริหารราชการระดับจังหวัดมี "เอกภาพ" ในการบริหารจัดการและการบูรณาการทำงานร่วมกันระหว่างหน่วยงานต่างๆมากยิ่งขึ้น
          การยกเลิก "หน่วยงานระดับเขต" ดังกล่าวเป็นเรื่องที่ทำได้ยากมาก เพราะจะมี "แรงต้าน" จากหน่วยงานเหล่านั้นสูงมาก คงจะไม่มีรัฐบาลไหนกล้าทำอย่างแน่นอน วิธีที่จะทำได้ คือ รัฐบาลต้องเริ่มต้น "กระจายภารกิจหรืองาน" บางอย่างซึ่งเป็นงานที่ไม่มีความยุ่งยากซับซ้อน หรือเป็นงานที่ต้องอาศัยหลักวิชาการมากนัก ไปให้กับ "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" หรือ "แปลรูป" กิจการบางอย่างไปให้ภาคเอกชนเข้ามาดำเนินการแทน เพื่อให้ทุกกระทรวงและกรมมีภารกิจลดลง นอกจากนี้รัฐบาลยังจะต้องเร่งรัดให้ทุกกระทรวงและกรมดำเนินการพัฒนา "แพลตฟอร์ม เทคโนโลยี" เข้ามาใช้ในการบริหารจัดการภายในองค์กร และใช้ในการให้บริการประชาชนหรือลูกค้าให้ได้โดยเร็วขึ้นด้วย ซึ่งเมื่อถึงเวลานั้นความจำเป็นในการปฏิบัติภารกิจภายในหน่วยงาน "ราชการส่วนกลาง" ก็จะลดลงไปเหมือนกับประเทศที่เจริญแล้วทั่วโลก

          สมพงษ์ อนุยุทธพงศ์
            21 ธันวาคม 2564

"กระจายอำนาจ" : ทางเลือก-ทางรอดประเทศไทย (ตอนที่ 22)
          การปฏิรูป "การบริหารราชการส่วนภูมิภาค" นั้น นอกจากการปรับเปลี่ยน "หน่วยงานระดับเขต หรือหน่วยงานทางวิชาการ" ที่ีทุกกระทรวงและกรมไปจัดตั้งขึ้นในทุกจังหวัด ให้ไปเป็น "ราชการส่วนภูมิภาค" แล้ว แนวทางที่ 2 ในการปฏิรูป "ราชการส่วนภูมิภาค" เพื่อที่จะทำให้ "ราชการส่วนภูมิภาค" มีความเข้มแข็งสามารถปฏิบัติงานตามนโยบายรัฐบาลได้อย่างมีประสิทธิภาพ คือ
          2.การปรับเปลี่ยนโครงสร้าง "การบริหารราชการจังหวัด" เพื่อทำให้ "จังหวัด" เป็นหน่วยงานที่มี "เอกภาพ" ในการบริหารราชการ จนสามารถนำนโยบายของรัฐบาล นายกรัฐมนตรี กระทรวงและกรมต่างๆ ไป "บูรณาการ" การปฏิบัติงาน "ให้เหมาะสมกับท้องที่ีและประชาชน" ตามนัยมาตรา 54 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534 ซึ่งมีแนวทางการดำเนินการ ดังนี้
          2.1 การปรับเปลี่ยนบทบาทหน้าที่ของผู้ดำรงตำแหน่ง "ผู้ว่าราชการจังหวัด" ให้เป็น "นักบริหารงานยุทธศาสตร์แบบบูรณาการ หรือ Chief Executive Officer (CEO)" ที่มีความรอบรู้งานทุกด้านในจังหวัด ปัจจุบันคนที่ทำหน้าที่ "ผู้ว่าราชการจังหวัด" ไม่ใช่เป็นเพียงแค่ "นักปกครอง" เหมือนในอดีต หรือ เป็น "นักบริหาร" เหมือนผู้ดำรงตำแหน่ง "อธิบดี" ในราชการส่วนกลาง ที่ีมีหน้าที่บริหารงานตาม "ภารกิจเฉพาะ" ของแต่ละหน่วยงานเท่านั้น แต่ผู้ว่าราชการจังหวัดยุคใหม่ต้องทำหน้าที่เสมือนเป็น CEO ที่มีความรู้ความเข้าใจใน "ทุกมิติของการบริหารงานจังหวัด" ทั้งมิติด้านความมั่นคง การเมือง การปกครอง มิติด้านเศรษฐกิจ การเงิน การคลัง การค้า การลงทุน มิติด้านสังคม และด้านสิ่งแวดล้อม ทั้งนี้เพราะ "การบริหารราชการจังหวัด" ในปัจจุบันได้เปลี่ยนแปลงไปแล้วอย่างมากมาย เนื่องจากในปัจจุบัน "จังหวัด" ได้รับการจัดสรรงบประมาณ "เพื่อการพัฒนาจังหวัดแบบบูรณาการ" ตั้งแต่ปีงบประมาณ พ.ศ.2552 เป็นต้นมา (ผู้ว่าราชการจังหวัดพึงเข้าใจว่า "งบประมาณเพื่อการพัฒนาจังหวัดแบบบูรณาการ" ไม่ใช่งบประมาณที่รัฐบาลจัดสรรให้ "หน่วยงานราชการส่วนกลาง" ซึ่งเรียกว่า "งบประมาณแบบ Function" ซึ่งงบประมาณทั้ง 2 แบบดังกล่าว มีแนวทางในการบริหารจัดการและการใช้จ่ายเงินงบประมาณที่แตกต่างกัน)
          เมื่อวันที่ 27 พฤศจิกายน พ.ศ.2559 นายสมคิด จาตุศรีพิทักษ์ อดีตรองนายกรัฐมนตรี ได้เคยกล่าวไว้ในงานสัมมนาหอการค้าทั่วประเทศ ครั้งที่ 34 ณ ศูนย์การค้าอยุธยาซิตี้พาร์ค จังหวัดพระนครศรีอยุธยา ว่า "รัฐบาลจะพยายามหางบประมาณลงสู่จังหวัดและกลุ่มจังหวัดเพิ่มเป็น 4 หมื่นล้านบาท จากเดิม 2 หมื่นล้านบาท เพื่อขับเคลื่อนเศรษฐกิจ 4.0 โดยใช้จังหวัดเป็นเครื่องยนต์สำคัญในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจในปี 2560 ต่อเนื่องไปอีก 4-5 ปี ... รัฐบาลจะใช้ภูมิภาคเป็นตัวขับเคลื่อนเหมือนกับที่จีนทำ ไม่ต้องรอการขับเคลื่อนจากส่วนกลางอย่างเดียว โดยให้ผู้ว่าฯแต่ละจังหวัดไปหารือกับภาคเอกชนและมหาวิทยาลัย ว่าจะทำอะไรบ้าง ซึ่งจะทำให้ประเทศไทยมีเครื่องยนต์ปั้นเศรษฐกิจถึง 76 ตัว" นั่นแปลว่า หน้าที่ของ "จังหวัด" ในยุคเศรษฐกิจ 4.0 คือ "เครื่องยนต์ตัวใหม่" (ที่มีจำนวนถึง 76 เครื่องยนต์) ที่จะใช้เป็นเครื่องมือในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจของประเทศ เพื่อทำให้เศรษฐกิจประเทศไทยขยายตัวได้รวดเร็วขึ้น เหมือนกับที่ีสาธารณรัฐประชาชนจีนทำจนประสบความสำเร็จมาแล้ว
          เห็นได้ชัดว่า "บทบาทหน้าที่ของผู้ว่าราชการจังหวัด" ในปัจจุบันได้เปลี่ยนแปลงไปแล้ว ตามสถานการณ์การเปลี่ยนแปลงของกระแสโลก ที่ีทุกประเทศให้ความสำคัญกับการขับเคลื่อน "การพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศ" เพราะถ้าเศรษฐกิจของประเทศโดยรวมขยายตัวได้ดี ประเทศเหล่านั้นก็จะกลายเป็นประเทศที่มีความเจริญ มั่งคั่ง มั่นคงและยั่งยืน ยกตัวอย่างประเทศสาธารณรัฐประชาชนจีน แม้ว่าจะเป็นประเทศที่มีระบบการปกครอง "แบบรวมศูนย์อำนาจ" โดยพรรคคอมมิวนิสต์จีน แต่ในการบริหารประเทศนั้นสาธารณรัฐประชาชนจีนให้ความสำคัญกับการ "กระจายอำนาจ" การบริหารไปให้กับหน่วยงานท้องถิ่นระดับ "มณฑลและเทศบาล" ทุกแห่ง ให้มีอำนาจในการบริหารงานอย่างกว้างขวาง ทั้งการบริหารงานทั่วไป การบริหารงบประมาณ การจัดเก็บภาษีท้องถิ่น การพัฒนาเศรษฐกิจ และการส่งเสริมการลงทุนในท้องถิ่นของตนเอง รวมทั้งการแก้ไขปัญหาสังคมและความยากจนด้วย การกระจายอำนาจดังกล่าวเป็นที่ีมาของความเจริญก้าวหน้า และทำให้เศรษฐกิจของประเทศจีนขยายตัวได้อย่างรวดเร็วมาก จนกลายเป็นประเทศที่มี "ขนาดเศรษฐกิจ(GDP)" ใหญ่เป็นอันดับ 2 ของโลก ภายในเวลาอันรวดเร็ว
          เมื่อ "บทบาทหน้าที่" ของผู้ดำรงตำแหน่ง "ผู้ว่าราชการจังหวัด" เปลี่ยนแปลงไปเป็น "นักบริหารมืออาชีพ หรือนักบริหารยุทธศาสตร์การพัฒนาจังหวัดแบบบูรณาการ หรือ Chief Executive Officer (CEO)" แล้ว รัฐบาลควรที่จะต้องทำให้ตำแหน่งผู้ว่าราชการจังหวัดเป็น "ตำแหน่งเปิด" เพื่อให้ผู้ที่จะมาดำรงตำแหน่งนี้มาได้จากหน่วยงานทุกกระทรวงและกรม ไม่ใช่เฉพาะคนที่มาจากกระทรวงมหาดไทยเท่านั้น โดยมีเงื่อนไขว่า ก่อนที่จะเข้าสู่ตำแหน่งผู้ว่าราชการจังหวัด จะต้องผ่านการเป็น "รองผู้ว่าราชการจังหวัด" มาแล้วไม่น้อยกว่า 3-4 ปี เพื่อที่ีจะได้มาเรียนรู้เรื่องการบริหารงานจังหวัด ก่อนที่ีจะขึ้นไปดำรงตำแหน่งผู้ว่าราชการจังหวัดต่อไป
          ปัจจุบันตำแหน่ง "ผู้ว่าราชการจังหวัด" กระทรวงมหาดไทยได้เปิดโอกาศให้ข้าราชการจากทุกกรมในสังกัดของกระทรวงมหาดไทย มีโอกาสได้เติบโตขึ้นไปเป็นผู้ว่าราชการจังหวัดมาหลายปีแล้ว (เดิมกระทรวงมหาดไทยจะแต่งตั้งเฉพาะคนของสำนักงานปลัดกระทรวงและกรมการปกครองเท่านั้น ให้ขึ้นไปเป็นผู้ว่าราชการจังหวัด) ปัจจุบันเราจึงได้เห็นคนที่ผ่านการเป็นผู้บริหารระดับกลางจากกรมที่ดิน กรมโยธาธิการและผังเมือง กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น และกรมการพัฒนาชุมชน เติบโตขึ้นไปเป็นผู้ว่าราชการจังหวัดที่มีชื่อเสียงเป็นที่เชื่อถือของประชาชนและสื่อมวลชนหลายคน ในเมื่อคนเหล่านั้นไม่เคยผ่านงานการเป็น "นักปกครอง" มาก่อน แต่สามารถบริหารงานในตำแหน่งผู้ว่าราชการจังหวัดได้อย่างดี มีประสิทธิภาพ และได้รับการยอมรับนับถือ ทำไมคนจากกระทรวงและกรมอื่นๆในราชการไทยจะมาเป็นผู้ว่าราชการจังหวัดไม่ได้?
          ถ้ากระทรวงมหาดไทยใจกว้างยินยอมเปิดโอกาสให้คนจากทุกกระทรวงและกรม สามารถก้าวขึ้นไปเป็นผู้ว่าราชการจังหวัดได้ จะทำให้ "ตำแหน่งผู้ว่าราชการจังหวัด" ได้รับการยอมรับจากทุกกระทรวงและกรมมากขึ้น ซึ่งจะทำให้ "การบริหารงานจังหวัด" มีเอกภาพและการบูรณาการทำงานกันมากขึ้นในอนาคตอย่างแน่นอน

          สมพงษ์ อนุยุทธพงศ์
            22 ธันวาคม 2564

"กระจายอำนาจ" : ทางเลือก-ทางรอดประเทศไทย (ตอนที่ 23)
          การปฏิรูป "ราชการส่วนภูมิภาค" ด้วยการปรับเปลี่ยนโครงสร้างการบริหารราชการจังหวัด เพื่อที่จะทำให้ "จังหวัด" มีเอกภาพในการบริหารราชการมากขึ้นนั้น นอกจากการเปลี่ยนแปลงบทบาทหน้าที่ของผู้ว่าราชการจังหวัดให้เป็น "นักบริหารยุทธศาสตร์การพัฒนาจังหวัดแบบบูรณาการ หรือ Chief Executive Officer (CEO)" และทำให้ตำแหน่งผู้ว่าราชการจังหวัดเป็น "ตำแหน่งเปิด" แล้ว รัฐบาลยังจะต้องปรับเปลี่ยนในส่วนอื่นๆด้วย ดังนี้
          2.2 การเปิดโอกาสให้คนที่จะเข้าสู่ตำแหน่ง "รองผู้ว่าราชการจังหวัด" มาจากผู้ดำรงตำแหน่ง "นักบริหารระดับกลาง" จากทุกกระทรวงและกรม (ที่ีผ่านการฝึกอบรมและพัฒนาตามหลักสูตรนักบริหารระดับสูง (นบส.) ของสำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน (กพ.) มาแล้ว ไม่ใช่เฉพาะบุคคลากรในสังกัดของกระทรวงมหาดไทยเท่านั้น) ทั้งนี้เพื่อให้ได้คนที่มีความเชี่ยวชาญในสาขาต่างๆมาทำหน้าที่รองผู้ว่าราชการจังหวัด เช่น รองผู้ว่าราชการจังหวัดฝ่ายการศึกษา ก็ควรที่จะมาจากหน่วยงานในสังกัดกระทรวงศึกษาธิการ รองผู้ว่าราชการจังหวัดฝ่ายเศรษฐกิจ ก็ควรที่จะมาจากกระทรวงการคลัง เป็นต้น เพื่อให้การบริหารราชการจังหวัดในอนาคตมีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น และเพื่อเป็นการเตรียมบุคคลากรที่จะขึ้นสู่ตำแหน่ง "ผู้ว่าราชการจังหวัด" ต่อไป โดยในแต่ละจังหวัดควรกำหนดให้มีตำแหน่ง "รองผู้ว่าราชการจังหวัด" อย่างน้อย 4 ฝ่าย คือ
          (1) ฝ่ายความมั่นคง การเมืองและการปกครอง
          (2) ฝ่ายเศรษฐกิจ การค้า การลงทุนและการท่องเที่ยว
          (3) ฝ่ายการศึกษา ศาสนา วัฒนธรรมและสังคม
          (4) ฝ่ายการแพทย์ การสาธารณสุข และสิ่งแวดล้อม
          ทังนี้จะต้องมีการกำหนดคุณสมบัติของผู้ที่จะดำรงตำแหน่งรองผู้ว่าราชการจังหวัดในแต่ละฝ่ายให้ชัดเจน ในการคัดเลือกผู้ที่จะมาดำรงตำแหน่งรองผู้ว่าราชการจังหวัดฝ่ายต่างๆ มีแนวทางที่ควรพิจารณา ดังนี้
          (1) ฝ่ายความมั่นคง การเมืองและการปกครอง ก็อาจคัดเลือกมาจากกระทรวงมหาดไทย เป็นต้น
          (2) ฝ่ายเศรษฐกิจ การค้า การลงทุนและการท่องเที่ยว ก็อาจคัดเลือกมาจากกระทรวงการคลัง กระทรวงพาณิชย์ กระทรวงอุตสาหกรรม กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ หรือกระทรวงการท่องเที่ยวและกีฬา เป็นต้น
          (3) ฝ่ายการศึกษา ศาสนาวัฒนธรรม และสังคม ก็อาจคัดเลือกมาจากกระทรวงศึกษาธิการ กระทรวงวัฒนธรรม หรือกระทรวงพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ เป็นต้น
          (4) ฝ่ายการแพทย์ การสาธารณสุข และสิ่งแวดล้อม ก็อาจคัดเลือกมาจากกระทรวงสาธารณสุข หรือกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม เป็นต้น
          เช่นนี้ผมเชื่อว่า "ราชการส่วนภูมิภาค" ในแต่ละจังหวัดจะได้ผู้เชี่ยวชาญสาขานั้นๆ ไปบริหารงานและช่วยเหลือผู้ว่าราชการจังหวัดในการบริหารงานจังหวัด "แบบบูรณาการ" ได้อย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น
          2.3 การจัดระเบียบ "หน่วยงาน" ที่ราชการส่วนกลางไปจัดตั้งขึ้นในระดับจังหวัดใหม่ เพื่อให้มีหน่วยงานที่เป็น "ตัวแทนกระทรวง" ทุกกระทรวง กระทรวงละ 1 หน่วยงานเท่านั้น เพื่อให้ทำหน้าที่เป็น "คณะกรมการจังหวัด" โดยการกำหนดให้ทุกกระทรวงจัดโครงสร้างหน่วยงานระดับจังหวัดตามรูปแบบของกระทรวงสาธารณสุข คือ "สำนักงานสาธารณสุขจังหวัด" ซึ่งเป็นหน่วยราชการส่วนภูมิภาคที่มี "เอกภาพ" ในการบริหารงานระดับจังหวัดมากที่ีสุด เนื่องจากมีผู้ดำรงตำแหน่ง "นายแพทย์สาธารณสุขจังหวัด" เป็นผู้บังคับบัญชาของข้าราชการจากทุกกรมในสังกัดกระทรวงสาธารณสุข ที่ส่งตัวแทนของกรมไปปฏิบัติงานประจำที่สำนักงานสาธารณสุขจังหวัด เช่น กรมอนามัย กรมควบคุมโรค กรมวิทยาศาสตร์การแพทย์ กรมสุขภาพจิต ฯลฯ ข้าราชการสังกัดกรมต่างๆดังกล่าวแล้วต่างก็ต้องขึ้นการบังคับบัญชาโดยตรงต่อนายแพทย์สาธารณสุขจังหวัดทั้งสิ้น ถ้าสามารถจัดระเบียบหน่วยงานในระดับจังหวัดได้เช่นนี้ ต่อไปแต่ละกระทรวงก็จะเหลือหน่วยงานที่เป็น "ราชการส่วนภูมิภาค" ในระดับจังหวัดเพียงหน่วยงานเดียว เช่น กระทรวงศึกษาธิการก็จะมี "ศึกษาธิการจังหวัด" เป็นผู้แทนกระทรวง กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ก็จะมี "เกษตรและสหกรณ์จังหวัด" เป็นผู้แทนกระทรวง เป็นต้น ซึ่งผมเชื่อว่า การจัดระเบียบหน่วยงานระดับจังหวัดเช่นนี้ จะทำให้การบริหารงานของทุกกระทรวงในระดับจังหวัดมี "เอกภาพ" และมี "การบูรณาการ" ทำงานระหว่างกรมต่างๆได้อย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้นด้วย
          การปฏิรูปโครงสร้าง "การบริหารราชการจังหวัด" ใหม่ ทั้ง 3 แนวทางตามที่ผมได้นำเสนอไว้ในตอนที่ 22-23 (ข้อ 2.1-2.3) อาจมีหลายคนเชื่อว่า เป็นไปไม่ได้ แต่ในความเห็นของผมแล้วเชื่อว่า ไม่มีอะไรที่เป็นไปไม่ได้ ถ้าทุกคนทุกฝ่ายยอมรับ ยอมสูญเสียอำนาจ และคิดถึงผลประโยชน์ของประเทศชาติเป็นสำคัญ รวมทั้งรัฐบาลที่ีจะต้องมี "ความกล้า" ที่จะปฏิรูประบบราชการของประเทศ เพื่อทำให้ "ราชการส่วนกลาง" มีขนาดเล็กลง ก็ต้องกระจายอำนาจไปที่ราชการส่วนภูมิภาคและท้องถิ่น เมื่อ "ภารกิจหน้าที่" ที่ราชการส่วนกลางเคยทำถูกแบ่งไปที่ "ราชการส่วนภูมิภาคและท้องถิ่น" ก็จำเป็นที่จะต้องพัฒนา "ราชการส่วนภูมิภาคและท้องถิ่น" ให้เข้มแข็ง สามารถตอบโจทย์เรื่อง "การกระจายอำนาจ" ได้ในอนาคต
          ถ้ากระทรวงมหาดไทยยังคิดว่า "ตำแหน่งผู้ว่าราชการจังหวัด" ควรเป็นตำแหน่งเฉพาะของ "คนมหาดไทย" เชื่อได้เลยว่า การเรียกร้องให้มี "การเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด" จะเพิ่มสูงขึ้นเรื่อยๆ

          สมพงษ์ อนุยุทธพงศ์
           23 ธันวาคม 2564

"กระจายอำนาจ" : ทางเลือก-ทางรอดประเทศไทย (ตอนที่ 24)
          แนวทางการปฏิรูป "ราชการส่วนภูมิภาค" แนวทางที่ 3 คือ การทำให้ "จังหวัด" เป็นหน่วยงานที่ทำหน้าที่เป็น "เครื่องจักรตัวใหม่" สำหรับใช้ในการ "ขับเคลื่อนเศรษฐกิจและสังคม" ในระดับจังหวัด เพื่อการ "กระจายรายได้" และสร้าง "ความเข้มแข็ง" ให้กับชุมชนทั่วประเทศ
          "การขับเคลื่อนเศรษฐกิจ" หมายถึง การทำให้เศรษฐกิจของประเทศขยายตัวได้ในระดับหนึ่ง นั่นหมายความว่า รัฐบาลจะต้องส่งเสริมให้เกิดการผลิตสินค้าและบริการใหม่ๆ และเกิดการจ้างงานเพิ่มขึ้น เพื่อทำให้คนในประเทศมีรายได้เพิ่มสูงขึ้น ตามแผนยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี รัฐบาลตั้งเป้าหมายว่าจะทำให้ "เศรษฐกิจประเทศไทย" ขยายตัวได้้เฉลี่ยร้อยละ 5 ต่อปี แต่ข้อเท็จจริงเมื่อปีพ.ศ.2563 เศรษฐกิจไทยขยายตัวติดลบถึง 6.4% และในปีพ.ศ.2564 เศรษฐกิจน่าจะขยายตัวได้ประมาณ 1-2% เท่านั้น ดังนั้น ถ้ารัฐบาลไม่แสวงหา "เครื่องจักรตัวใหม่" มาช่วยทำให้การขับเคลื่อนเศรษฐกิจขยายตัวได้ดีขึ้นกว่าในช่วงที่ผ่านมา ก็ยากที่รัฐบาลจะทำให้บรรลุเป้าหมายในการก้าวข้าม "กับดักประเทศรายได้ปานกลาง" ไปได้
          การขับเคลื่อนเศรษฐกิจและสังคมของประเทศ ตาม "แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ" ในระยะที่ผ่านมา ประเทศไทยอาศัย "หน่วยงานราชการส่วนกลาง" เป็นตัวขับเคลื่อน โดยรัฐบาลได้จัดสรรเงินงบประมาณให้เฉพาะ "หน่วยงานราชการส่วนกลาง" เป็นผู้ลงไปดำเนินการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมตามภารกิจหน้าที่เฉพาะของแต่ละหน่วยงานในพื้นที่ทุกจังหวัด แม้ว่าประเทศไทยจะผ่านการพัฒนาตามแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ มาแล้วถึง 12 แผน (60 ปี) ประเทศไทยก็ยังไม่สามารถก้าวข้ามการเป็น "ประเทศกำลังพัฒนา" หรือ "ประเทศที่มีรายได้ปานกลาง" ไปเป็น "ประเทศพัฒนาแล้ว" หรือ "ประเทศที่มีรายได้สูง" ได้แต่อย่างใด เพราะการพัฒนาประเทศโดย "หน่วยงานราชการส่วนกลาง" เป็นการพัฒนา "แบบบนลงล่าง(Top dawn)" (ซึ่งตามแผนยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปีฉบับปัจจุบัน คนไทยคงจะต้องรอไปอีก 15-16 ปี โดยที่ไม่รู้ว่าจะสำเร็จหรือไม่)
          เมื่อวันที่ 27 พฤศจิกายน พ.ศ.2559 ดร.สมคิด จาตุศรีพิทักษ์ อดีตรองนายกรัฐมนตรี ได้กล่าวปาฐกถาในงานสัมมนาหอการค้าทั่วประเทศ ครั้งที่ 34 ไว้ว่า "รัฐบาลจะพยายามหางบประมาณลงสู่จังหวัดและกลุ่มจังหวัดเพิ่มเป็น 4 หมื่นล้านบาท จากเดิม 2 หมื่นล้านบาท เพื่อขับเคลื่อนเศรษฐกิจ 4.0 โดยใช้ 76 จังหวัดเป็นเครื่องยนต์สำคัญในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจในปี 2560 ต่อเนื่องไปอีก 4-5 ปี ... รัฐบาลจะใช้ภูมิภาคเป็นตัวขับเคลื่อนเหมือนกับที่ีจีนทำ โดยไม่ต้องรอการขับเคลื่อนจากส่วนกลางอย่างเดียว โดยให้ผู้ว่าฯแต่ละจังหวัดไปหารือกับภาคเอกชนและมหาวิทยาลัยว่า จะทำอะไรบ้าง ซึ่งจะทำให้ประเทศไทยมีเครื่องยนต์ปั้นเศรษฐกิจถึง 76 ตัว"
          คำกล่าวของ ดร.สมคิด จาตุศรีพิทักษ์ อดีตรองนายกรัฐมนตรีฝ่ายเศรษฐกิจ แสดงให้เห็นว่า "การบริหารราชการยุคใหม่" รัฐบาลจะรอให้ "หน่วยงานราชการส่วนกลาง" เป็น "ตัวขับเคลื่อนเศรษฐกิจและสังคม" ของประเทศจาก "บนลงล่าง" เพียงส่วนเดียวเหมือนเดิมไม่ได้อีกต่อไปแล้ว เพราะการขับเคลื่อนเศรษฐกิจและสังคมยุคใหม่ต้องอาศัยการขับเคลื่อนใน "แนวราบ" (ไม่ใช่แนวดิ่ง) ดังนั้นรัฐบาลจึงต้องมี "เครื่องจักรกลตัวใหม่" เข้ามาช่วยในการทำงาน เพื่อทำให้เศรษฐกิจของประเทศเดินหน้าได้รวดเร็วขึ้น ในฐานะที่ "จังหวัด" เป็นหน่วยงานที่เป็น "เครื่องมือ" ในการบริหารงานของรัฐบาลซึ่งกระจายตัวอยู่ทั่วประเทศ จึงเป็น "ทางเลือก" ที่ดีที่สุดในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจและสังคมใน "แนวราบ"ถ้าทุกจังหวัดได้มีส่วนช่วยในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจและสังคมของจังหวัดแล้ว เชื่อได้ว่าจะทำให้เศรษฐกิจโดยรวมของประเทศขยายตัวได้รวดเร็วขึ้น ทำให้ประชาชนมีรายได้เพิ่มขึ้นและมีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้น ปัญหา "ความเหลื่อมล้ำทางสังคม" ก็จะลดลง การพัฒนาประเทศของสาธารณรัฐประชาชนจีนในช่วง 10-20 ปีที่ผ่านมาได้พิสูจน์ให้เห็นเป็นตัวอย่างมาแล้ว
          ทำไมผมจึงมีความเห็นว่า "จังหวัด" ควรเป็นเครื่องจักรกลตัวใหม่และเป็น "ตัวเลือก" ที่ีดีในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจและสังคมระดับจังหวัด ทั้งนี้เนื่องจากฐานะของ "จังหวัด" ในปัจจุบันแตกต่างจาก "จังหวัด" เมื่อประมาณ 10-20 ปีที่แล้วอย่างสิ้นเชิง ทั้งนี้เนื่องมาจากเมื่อปี พ.ศ.2550 สภานิติบัญญัติแห่งชาติได้ตราพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน ฉบับที่ 7 พ.ศ.2550 โดยมีการเพิ่มเติมความในมาตรา 52 วรรค 3 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534 ดังนี้ "เพื่อประโยชน์ในการบริหารงานแบบบูรณาการในจังหวัดและกลุ่มจังหวัด ให้จังหวัดและกลุ่มจังหวัดยื่นคำขอจัดตั้งงบประมาณได้ ทั้งนี้ ตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่กำหนดในพระราชกฤษฎีกา ในกรณีนี้ให้ถือว่า จังหวัดหรือกลุ่มจังหวัดเป็นส่วนราชการตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ" ผลของกฎหมายดังกล่าวทำให้ "จังหวัด" ได้รับการจัดสรรเงินงบประมาณ เพื่อนำไปใช้ในการบริหารและการพัฒนาจังหวัดแบบบูรณาการ เป็นครั้งแรกนับตั้งแต่ปีงบประมาณพ.ศ.2552 เป็นต้นมา (ก่อนหน้านี้หน่วยงานที่จะได้รับการจัดสรรงบประมาณจากสำนักงบประมาณ มีเพียงหน่วยงานระดับกระทรวงและกรมใน "ราชการส่วนกลาง" เท่านั้น เนื่องจากก่อนหน้านี้ "จังหวัด"ไม่ได้เป็นหน่วยงานตามพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ.2502) ดังนั้น ก่อนปี พ.ศ.2552 แม้ว่า "จังหวัด" จะมีแผนยุทธศาสตร์การพัฒนาจังหวัดดีเด่นเพียงใดก็ตาม ก็ไม่สามารถดำเนินการพัฒนาใดๆได้เลย เพราะไม่มีเงินงบประมาณเป็นของตนเอง
          ระยะเวลาที่มีการจัดสรรเงินงบประมาณให้กับ "จังหวัด" โดยตรงผ่านมาแล้ว 13 ปี ผมไม่ทราบว่ากระทรวงมหาดไทยและสำนักงบประมาณได้ทำการศึกษาวิจัย(R&D) ผลการดำเนินงานตามแผนยุทธศาสตร์ในแต่ละจังหวัดบ้างหรือไม่ ว่าเมื่อ "จังหวัด" ได้รับการจัดสรรงบประมาณไปแล้ว เงินงบประมาณที่ได้รับการจัดสรรไปนั้น จังหวัดสามารถนำไปบริหารการพัฒนาจังหวัดในแบบ "บูรณาการ" ได้ดีและมีประสิทธิภาพเพียงใด รวมทั้งเงินงบประมาณที่จัดสรรลงไปนั้น ทำให้เกิดประโยชน์ในการขับเคลื่อน "เศรษฐกิจและสังคมระดับจังหวัด" ได้มากน้อยเพียงใด หรือเกิดการสูญเปล่ามากน้อยเพียงใด เพราะสิ่งที่ผมได้ไปเห็นมาในหลายๆจังหวัด เช่น จังหวัดนครพนมได้นำเงินงบประมาณไปก่อสร้างศูนย์บริการเขตพัฒนาพิเศษนครพนม (One Stop Service : OSS) และก่อสร้างค่ายลูกเสือจังหวัดนครพนมขึ้น เสร็จแล้วเกือบจะไม่ได้ใช้งานหรือได้ใช้ให้เกิดประโยชน์อย่างคุ้มค่าแต่อย่างใดเลย ในขณะที่จังหวัดตรังได้นำเงินงบประมาณไปก่อสร้างรูปปั้นแบบต่างๆ เอาไว้ตามสี่แยกถนนในเมืองตรังเต็มไปหมด โดยแทบไม่มีประโยชน์ใดๆเลย นอกจากนี้ยังมีอีกหลายจังหวัดนำเงินงบประมาณไปก่อสร้าง "ทางจักรยาน" ข้างทางหลวงแผ่นดินเป็นระยะทางยาวไกลหลายกิโลเมตร ซึ่งสถานที่บริเวณตรงนั้นไม่น่าเชื่อว่าจะมีคนนำรถจักรยานไปขับขี่แต่อย่างใด นี่คือตัวอย่างของการพัฒนาที่ทำให้เกิดการสูญเสียเงินงบประมาณไปโดยเปล่าประโยชน์ และ "ไม่คุ้มค่า" ในการบริหารราชการและการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของประเทศเท่าที่ควร ความในตอนที่ 19 ผมเขียนไว้ว่า หน่วยงานราชการส่วนกลางไม่ค่อยให้ความสำคัญกับ "งานวิจัยและพัฒนา(R&D)" เท่าที่ควร ทำให้ประเทศขาดข้อมูลเชิงประจักษ์ในการตัดสินใจกำหนดนโยบาย ถึงตอนนี้เห็นได้ชัดว่า งานวิจัยและพัฒนาเป็นงานที่สำคัญอย่างยิ่ง

          สมพงษ์ อนุยุทธพงศ์
           24 ธันวาคม 2564

"กระจายอำนาจ" : ทางเลือก-ทางรอดประเทศไทย (ตอนที่ 25)
          ทำไมการขับเคลื่อน "การพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม" ของประเทศ ตามแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ในช่วงเวลา 60 ปีที่ผ่านมา ไม่ประสบความสำเร็จเท่าที่ควร ทั้งที่เศรษฐกิจไทยโดยรวมในช่วงก่อนปี พ.ศ.2540 ก็ขยายตัวได้ดี จนทำให้ประเทศไทยก้าวข้ามจาก "ประเทศยากจน" ไปเป็น "ประเทศรายได้ปานกลาง" มาหลายสิบปีแล้ว เหตุผลเนื่องจากประเทศไทยยังมีปัญหาที่ียังแก้ไม่ตกอยู่อีกหลายปัญหา เช่น ปัญหาความแตกต่างระหว่างสังคมเมืองและสังคมชนบท ปัญหาความเหลื่อมล้ำทางสังคม ปัญหาความยากจน ปัญหาหนี้ครัวเรือนสูง ฯลฯ ปัญหาต่างๆดังกล่าวแล้วเป็นผลมาจากการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของประเทศในช่วงที่ผ่านมา ซึ่งรัฐบาลได้มอบหมายให้ "หน่วยงานราชการส่วนกลาง" เป็นตัวหลักในการขับเคลื่อนการพัฒนาประเทศทั้งทางด้านเศรษฐกิจและสังคม ในลักษณะต่างหน่วยงานต่างแยกกันทำตาม "ภารกิจเฉพาะ" ของแต่ละหน่วยงานนั้นๆ ไม่ได้มีการ "บูรณาการ" ทำงานร่วมกัน ทำให้ผลของการพัฒนา "กระจุกตัว" อยู่แต่เฉพาะในเมืองใหญ่ๆ และผลของการพัฒนาประเทศส่วนใหญ่ก็ตกไปอยู่ในมือของกลุ่มคนบางกลุ่มเท่านั้น ผลของการพัฒนาไม่ได้ "กระจาย" ไปยังชุมชนต่างๆ หรือตกไปถึงมือของประชาชนส่วนใหญ่ของประเทศเท่าที่ควร นี่เป็นการพิสูจน์ว่า การพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของประเทศยังไม่ประสบความสำเร็จเท่าที่ควร ดังที่เคยมีคำกล่าวว่าประเทศไทย "เศรษฐกิจดี สังคมมีปัญหา การพัฒนาไม่ยั่งยืน"
          ในระบบเศรษฐกิจนั้น "การใช้จ่ายเงินภาครัฐ (Government Spending)" หรือการลงทุนภาครัฐ โดยรัฐบาลเป็นผู้ลงทุนใช้จ่ายเงินทั้งเงิน "งบประมาณรายจ่ายประจำปีและเงินกู้" ที่รัฐนำมาลงทุนพัฒนาประเทศในด้านต่างๆ ถือเป็น "เครื่องจักรกล" ที่สำคัญเครื่องยนต์หนึ่งที่ทำให้ "เศรษฐกิจและสังคม" ของประเทศเจริญก้าวหน้า แต่การลงทุนภาครัฐโดยอาศัย "หน่วยงานราชการส่วนกลาง" เป็นตัวขับเคลื่อนเพียงส่วนเดียว ทำให้เกิดปัญหาขึ้นหลายอย่างดังที่ได้กล่าวมาแล้ว การปรับเปลี่ยน "ยุทธศาสตร์การพัฒนาประเทศ" ด้วยการเพิ่ม "เครื่องจักรตัวใหม่" ที่มีจำนวนถึง 76 ตัวและกระจายอยู่ทั่วประเทศ ให้เข้ามา "มีส่วนร่วม" ในการพัฒนาประเทศไปพร้อมๆกัน น่าจะทำให้การขับเคลื่อนเศรษฐกิจและสังคมของประเทศโดยรวมขยายตัวได้ดีกว่าเดิมอย่างแน่นอน เหตุผลเนื่องจากการขับเคลื่อน "เศรษฐกิจและสังคม" ในระดับ "จังหวัด" เป็นการขับเคลื่อนใน "แนวราบ" ไม่ใช่การขับเคลื่อนใน "แนวดิ่ง"
          ตัวอย่างการขับเคลื่อนเศรษฐกิจและสังคมใน "แนวดิ่ง" เช่น การจัดการศึกษาขั้นพื้นฐานโดยกระทรวงศึกษาธิการ กระทรวงศึกษาธิการก็จะมุ่งให้ความสำคัญไปที่การพัฒนา "คุณภาพและมาตรฐานการศึกษา" ตามมาตรฐานสากลเป็นหลัก ทั้งนี้ก็เพื่อที่จะเพิ่มศักยภาพการแข่งขันให้กับประเทศ (ถามว่าผิดหรือเปล่า? คำตอบคือ ไม่ผิด แต่ถามต่อว่า การวัดคุณภาพและมาตรฐานการศึกษาสามารถนำใช้กับสถานศึกษาทุกแห่งและเด็กทุกคนทั่วประเทศได้จริงหรือ?) ในทางปฏิบัติกระทรวงศึกษาธิการก็จะใช้วิธีการจัดทำหลักสูตรการศึกษาและใช้ตำราเรียนเล่มเดียวกัน ในการจัดการเรียนการสอนเพื่อมอบให้สถานศึกษาทุกแห่งทั่วประเทศนำไปใช้กับเด็กนักเรียนทุกคน ทั้งที่ในแต่ละภูมิภาคของประเทศไทยมีสภาพทางภูมิศาสตร์ เศรษฐกิจ สังคม ภาษา ศาสนา วัฒนธรรมและสิ่งแวดล้อมแตกต่างกันมาก นอกจากนี้ "สถานภาพของตัวเด็ก" แต่ละคนก็แตกต่างกัน นอกจากนี้พื้นฐานทางสติปัญญา ความรู้ ความสามารถ และฐานะทางครอบครัวของเด็กแต่ละคนก็แตกต่างกันด้วย เช่นนี้แล้วจะให้เด็กทุกคนในประเทศเรียนรู้เหมือนกันจาก "ตำราหรือแบบเรียนเล่มเดียวกัน" ไปทำไม เพราะหลายสิ่งหลายอย่างที่อยู่ในตำราเรียน เมื่อเรียนจบไปแล้วก็เอาไปทำประโยชน์อะไรไม่ได้เลย ทำไมเราไม่ส่งเสริมให้เด็กในท้องถิ่นต่างๆได้เรียนรู้บริบทตามสภาพแวดล้อมทางเศรษฐกิจและสังคมในท้องถิ่นนั้นๆ เพื่อว่าเมื่อพวกเขาเรียนจบการศึกษาภาคบังคับแล้วและไม่สามารถไปต่อ(ในระดับสูงขึ้นไป)ได้ พวกเขาจะได้มีความรู้ติดตัวไปประกอบอาชีพ เป็นคนดี มีวินัย มีความซื่อสัตย์สุจริต และเป็นผู้นำสังคมในชุมชนของพวกเขาได้ต่อไป นี่เป็นตัวอย่างที่พิสูจน์ความล้มเหลวของการขับเคลื่อนเศรษฐกิจและสังคมโดยหน่วยงานราชการส่วนกลาง
          การขับเคลื่อนเศรษฐกิจและสังคมใน "แนวราบ" หมายถึง การมอบหมายให้ "จังหวัด" เป็นหน่วยงาน "บูรณาการ" ทำงานร่วมกันระหว่างหน่วยงานต่างๆที่ไปตั้งอยู่ในจังหวัดนั้นๆ โดยการร่วมมือกับผู้มีส่วนได้เสียทุกฝ่าย อย่าลืมว่าปัญหาและความต้องการทั้งทางเศรษฐกิจและสังคมที่ีเกิดขึ้นในแต่ละจังหวัดนั้นไม่เหมือนกัน เช่น ปัญหาความรุนแรงที่เกิดขึ้นในจังหวัดชายแดนภาคใต้ มีสาเหตุมาจากสภาพภูมิศาสตร์ ประวัติศาสตร์ ศาสนา ภาษา เศรษฐกิจ สังคมและวัฒนธรรม การมอบหมายให้หน่วยงานด้านความมั่นคงทั้งฝ่ายทหาร ตำรวจและฝ่ายปกครองลงไปแก้ไขปัญหา ย่อมไม่มีทางประสบความสำเร็จได้อย่างแน่นอน ปัญหาการบุกรุกทำลายป่าไม้และเผาป่าในพื้นที่สูงทางภาคเหนือของประเทศ หรือปัญหาการทำการเกษตรในพื้นที่ภาคกลางและภาคตะวันออกเฉียงเหนือ หรือปัญหาในพื้นที่อุตสาหกรรมในจังหวัดภาคกลางและภาคตะวันออก ฯลฯ ปัญหาต่างๆดังกล่าวล้วนเป็นปัญหาที่มีที่มาที่แตกต่างกัน ดังนั้น แนวทางการแก้ไขปัญหาก็ต้องแตกต่างกันออกไปด้วย หน่วยงานที่จะเข้ามาแก้ไขปัญหาและพัฒนาในแต่ละพื้นที่ จึงควรเป็นหน่วยงานที่อยู่ในพื้นที่นั้นๆ ไม่ใช่ให้ "หน่วยงานราชการส่วนกลาง" ลงไปดำเนินการเช่นทุกวันนี้
          ดังนั้น ผมจึงคิดว่า "แผนยุทธศาสตร์การพัฒนาจังหวัด" ที่เกิดจาก "การคิดและการวางแผนร่วมกัน" ระหว่างผู้มีส่วนเกี่ยวข้องหรือผู้มีส่วนได้เสียภายในจังหวัดนั้นๆ ซึ่งได้แก่ ผู้แทนหน่วยงานต่างๆที่อยู่ในจังหวัดนั้น ผู้แทนภาคธุรกิจเอกชน ผู้แทนภาคประชาสังคมและภาคประชาชน ผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และผู้แทนภาควิชาการ (มหาวิทยาลัยที่ตั้งอยู่ในพื้นที่) น่าจะเป็นแผนยุทธศาสตร์ที่ตอบโจทย์การพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมระดับจังหวัดได้ดีกว่า และถ้าทุก "จังหวัด" สามารถขับเคลื่อนเศรษฐกิจและสังคมให้ก้าวหน้าไปได้พร้อมๆกัน ก็จะทำให้ประเทศไทยเจริญก้าวหน้าได้รวดเร็วขึ้น เหมือนกับประเทศสาธารณรัฐประชาชนจีนที่ได้นำแนวทางการขับเคลื่อนเศรษฐกิจและสังคมใน "แนวราบ" โดยการมอบหมายให้หน่วยงานระดับ "มลฑลและเทศบาล" ทำจนประสบความสำเร็จมาแล้ว

          สมพงษ์ อนุยุทธพงศ์
            25 ธันวาคม 2564 

"กระจายอำนาจ" : ทางเลือก-ทางรอดประเทศไทย (ตอนที่ 26)
          ทำไมผมจึงมีความเห็นว่า "แผนยุทธศาสตร์การพัฒนาจังหวัด" ทั้งด้านเศรษฐกิจและสังคมในแต่ละจังหวัด ควรเป็นแผนยุทธศาสตร์ที่เกิดจาก "การคิดและการวางแผนแบบบูรณาการ" ร่วมกันระหว่างผู้มีส่วนเกี่ยวข้องหรือผู้มีส่วนได้เสียในจังหวัดนั้นๆ ซึ่งประกอบด้วย หน่วยงานราชการต่างๆที่ไปตั้งอยู่ในจังหวัดนั้น ร่วมกับภาคธุรกิจเอกชน ภาคประชาสังคม ภาคประชาชน ผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และภาควิชาการ (มหาวิทยาลัยในพื้นที่) มากกว่าจะเป็น "แผนยุทธศาสตร์การพัฒนาจังหวัด" ที่ีหน่วยงานราชการส่วนกลางเป็นผู้กำหนดขึ้น และออกคำสั่งให้ "หน่วยงานสาขา" ที่ีอยู่ในแต่ละจังหวัดนั้นๆนำไปสู่การปฏิบัติ เหตุผลสำคัญ คือ
          1.ปัญหาและความต้องการของประชาชนในพื้นที่ (จังหวัดหรือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต่างๆ) ที่ีเกิดขึ้นในแต่ละจังหวัด เป็นปัญหาและความต้องการ "เชิงโครงสร้าง" ที่มีความเกี่ยวพันกันเป็นลูกโซ่และเกี่ยวข้องกับหลายหน่วยงาน ไม่ใช่ปัญหาและความต้องการเฉพาะของหน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่งเท่านั้น เช่น ปัญหาอาชญากรรม ปัญหายาเสพติด ปัญหาเศรษฐกิจ ปัญหาความยากจน ปัญหาหนี้ครัวเรือน ปัญหาความเหลื่อมล้ำทางสังคม ปัญหาด้านการศึกษา ปัญหาด้านการพัฒนาการเกษตร ปัญหาด้านการแพทย์และสาธารณสุข ปัญหาการแพร่ระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโควิด-19 ปัญหาภัยธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม เป็นต้น ปัญหาต่างๆดังกล่าวแล้วลำพังหน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่งไม่สามารถ "เอาอยู่" อย่างแน่นอน นอกจากนี้ "ความต้องการของประชาชน" ในแต่ละพื้นที่ก็แตกต่างกันไปด้วย ดังนั้น ท้องถิ่นหนึ่งๆประชาชนที่อยู่ในพื้นที่นั้นอาจต้องการวิธีการแก้ไขปัญหาที่แตกต่างกัน ปัญหาและความต้องการของประชาชนในแต่ละท้องถิ่น จึงเป็นปัญหาและความต้องการที่ีหน่วยงานราชการส่วนกลาง "หน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่ง" ไม่สามารถลงไปแก้ไขหรือดำเนินการได้โดยลำพัง การแก้ไขปัญหาหรือการตอบโจทย์ความต้องการของประชาชนในแต่ละพื้นที่ จึงควรเป็นบทบาทหน้าที่ของผู้เกี่ยวข้องในท้องถิ่นนั้นๆมากกว่า
          2.การที่จะเรียนรู้และเข้าใจปัญหาและความต้องการของประชาชนในท้องถิ่นต่างๆได้อย่างแท้จริงนั้น ต้องอาศัย "องค์ความรู้และประสบการณ์" ของผู้มีส่วนเกี่ยวข้องซึ่งเป็นผู้ที่เกิดและเติบโต หรืออยู่อาศัยในพื้นที่นั้นๆนานพอสมควร (ไม่ใช่สิ่งที่ปลัดกระทรวงหรืออธิบดีซึ่งลงไปในพื้นที่แค่วันสองวันแล้วจะเข้าใจได้ง่ายๆ) เช่นนี้แล้วผู้มีส่วนได้ส่วนเสียในพื้นที่ เช่น ผู้นำภาคธุรกิจเอกชน ภาคประชาสังคม และภาคประชาชน ผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ผู้ปกครองท้องที่ รวมทั้งข้าราชการที่อยู่ในพื้นที่นั้นๆมาเป็นระยะเวลานานพอสมควร ย่อมจะมีความรู้ความเข้าใจในบริบทของปัญหาและความต้องการของประชาชน มากกว่าข้าราชการที่ไปจาก "หน่วยงานราชการส่วนกลาง" เพียงระยะเวลาสั้นๆอย่างแน่นอน นี่คือเหตุผลที่ว่า ทำไมจึงสมควร "กระจายอำนาจ" ไปให้กับ "จังหวัด" เป็นผู้วางแผนการพัฒนา "เศรษฐกิจและสังคม" ในพื้นที่ เพื่อตอบโจทย์ความต้องการของประชาชน และแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นในพื้นที่มากกว่า "หน่วยงานราชการส่วนกลาง" ผลของการพัฒนาประเทศไทยในช่วงเวลา 50-60 ปีที่ผ่านมา โดยมีหน่วยงานราชการส่วนกลางเป็น "หน่วยดำเนินการ" ได้พิสูจน์ให้เห็นถึงความล้มเหลวมาแล้ว เรายังต้องการให้เป็นเช่นนี้อยู่ต่อไปอีกกระนั้นหรือ?
          3.การวางแผนพัฒนาหรือการแก้ไขปัญหาระดับจังหวัดระยะยาวในยุคปัจจุบันนั้น ต้องอาศัย "องค์ความรู้ทางวิชาการ" เป็นเครื่องมือในการวางแผนและการขับเคลื่อนแผนยุทธศาสตร์ที่ได้จัดทำขึ้น ในแง่นี้ผู้บริหารหรืออาจารย์ "มหาวิทยาลัย" ที่ีอยู่ในพื้นที่ จึงควรเข้ามามีบทบาทในการสนับสนุนการทำงานของจังหวัด เพราะ "มหาวิทยาลัย" คือ แหล่งความรู้และแหล่งวิชาการที่ีมีผลงานด้านการวิจัยและพัฒนา(R&D) และมีองค์ความรู้ด้านวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีอยู่มากพอสมควร สามารถที่จะนำมาสนับสนุนการทำงานของจังหวัดได้เป็นอย่างดี อย่าลืมว่า "มหาวิทยาลัย" ไม่ได้มีบทบาทหน้าที่เฉพาะการจัดการเรียนการสอนให้กับเยาวชนในมหาวิทยาลัยเท่านั้น แต่มหาวิทยาลัยยังมีบทบาทหน้าที่ในเรื่อง "การศึกษาวิจัย ( R&D)" และการให้ "บริการทางวิชาการ"เพื่อสนับสนุนชุมชนท้องถิ่นต่างๆในพื้นที่ที่ตั้งมหาวิทยาลัยอีกด้วย ดังนั้น จึงเป็นหน้าที่ของ "จังหวัด" ในการใช้ประโยชน์จากนักวิชาการที่อยู่ในพี้นที่ในการจัดทำแผนพัฒนาจังหวัด
          ในการวางแผนยุทธศาสตร์การพัฒนาจังหวัดนั้น "ผู้ว่าราชการจังหวัด" คือ ตัวจักรสำคัญหรือเสาหลักในการระดมและแสวงหา "ความร่วมมือและการสนับสนุน" จากทุกภาคส่วนในพื้นที่ ผู้ว่าราชการจังหวัดจึงควรที่จะเรียนรู้ปัญหา รู้ความต้องการ และรู้ทิศทางการพัฒนาจังหวัดเป็นอย่างดี เพื่อที่จะจับประเด็นปัญหาและทิศทางการพัฒนาจังหวัด ให้สอดคล้องกับสภาพเศรษฐกิจ สังคม วัฒนธรรมและสิ่งแวดล้อมในจังหวัดนั้นๆ ดังนั้น ผู้ว่าราชการจังหวัด จึงควรมีระยะเวลาในการดำรงตำแหน่งอยู่ในจังหวัดนั้นๆ ไม่น้อยกว่า 3-4 ปี เพื่อที่จะได้มีเวลาในการระดมทรัพยากรในพื้นที่ ทั้งทรัพยากรบุคคล เงินงบประมาณ และทรัพยากรอื่นๆ ให้เข้ามาร่วมกันคิดและวางแผนการทำงานร่วมกัน ปัจจุบันมีข่าวอยู่เสมอๆว่า กระทรวงมหาดไทยมีการแต่งตั้งโยกย้ายสับเปลี่ยนตัวผู้ว่าราชการจังหวัดในบางจังหวัดทุกปี โดยที่ประชาชนในจังหวัดนั้นก็ไม่รู้ว่ามีเหตุผลอะไร ทำไม่ต้องย้ายกันทุกปี จนเกิดคำถามตามมาว่า "ผู้ว่าฯมีไว้ทำไม : ได้ดีก็จากไป ใกล้เกษียณก็เวียนมา" (ข่าว The 101.world / LINE TODAY วันที่ 5 ตุลาคม 2564) การเปลี่ยนแปลงตัวผู้ดำรงตำแหน่งผู้ว่าราชการจังหวัดที่เกิดขึ้นบ่อยครั้งมากในหลายๆจังหวัด เป็นสาเหตุสำคัญที่ทำให้การวางแผนพัฒนาจังหวัดล้มเหลว เพราะผู้ว่าราชการไม่มีเวลาอยู่ในพื้นที่มากพอในการเตรียมการวางแผน และปฏิบัติการตามแผนให้บรรลุเป้าหมาย จึงทำให้เกิดคำถามตามมาว่า แล้วยังจำเป็นที่จะต้องมีตำแหน่ง "ผู้ว่าราชการจังหวัด" และมี "ราชการส่วนภูมิภาค" อยู่ต่อไปอีกหรือไม่ ?

           สมพงษ์ อนุยุทธพงศ์
            26 ธันวาคม 2564

"กระจายอำนาจ" : ทางเลือก-ทางรอดประเทศไทย (ตอนที่ 27)
          การขับเคลื่อน "ยุทธศาสตร์การพัฒนาจังหวัด" เพื่อที่ีจะทำให้เศรษฐกิจระดับจังหวัดขยายตัวได้ดี ซึ่งจะทำให้ประชาชนมีงานทำและมีรายได้เพิ่มขึ้นนั้น มีอยู่หลายยุทธศาสตร์ด้วยกัน ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับบริบทของสภาพพื้นที่ในแต่ละจังหวัด ในช่วง 10 กว่าปีมานี้สิ่งหนึ่งที่เกิดขึ้นและเห็นได้ชัด คือ "การท่องเที่ยว" ซึ่งเกิดขึ้นในทุกจังหวัด ดังนั้น "แผนยุทธศาสตร์การส่งเสริมการท่องเที่ยว" จึงเป็นแผนยุทธศาสตร์ที่ีทุกจังหวัดควรจัดทำขึ้น เนื่องจาก "การท่องเที่ยว" จะทำให้ "เม็ดเงิน" ที่มากับนักท่องเที่ยว "กระจาย" ไปสู่ชุมชนและประชาชนในท้องถิ่นต่างๆอย่างกว้างขวางและเกิดขึ้นได้จริง ก่อนเกิดวิกฤตการแพร่ระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโควิด-19 ประเทศไทยเป็น "จุดหมายปลายทาง (Destination)" ระดับต้นๆของโลก ที่นักท่องเที่ยวจากทั่วโลกต้องการมาเที่ยว เมื่อปี พ.ศ.2562 มีนักท่องเที่ยวต่างประเทศเข้ามาเที่ยวในประเทศไทยเกือบ 40 ล้านคน ทำเงินรายได้ให้กับประเทศประมาณ 2 ล้านล้านบาท แม้ว่าช่วง 2 ปีที่ผ่านมานักท่องเที่ยวดังกล่าวจะขาดหายไป แต่ก็ยังมีความเชื่อกันว่า เมื่อสถานการณ์การแพร่ระบาดของโรคร้ายตัวนี้คลี่คลายลง สถานการณ์การท่องเที่ยวในประเทศไทยก็จะฟื้นกลับคืนมา แม้ว่าจะต้องใช้ระยะเวลาต่อจากนี้ไปอีกระยะหนึ่งก็ตาม อย่างไรก็ตามในช่วงเวลานี้การท่องเที่ยวก็เริ่มที่ีจะคึกคักขึ้นในลักษณะ "ไทยเที่ยวไทย" ดังนั้น ทุกจังหวัดจึงควรให้ความสำคัญกับการวางแผนยุทธศาสตร์การพัฒนาการท่องเที่ยวในระดับจังหวัดให้มากขึ้น
          "แผนยุทธศาสตร์การพัฒนาการท่องเที่ยวจังหวัด" นั้น ควรเป็นแผนที่ีจัดทำขึ้นโดยมีขอบข่ายครอบคลุมทุกด้าน ทั้งด้านการพัฒนาสถานที่ท่องเที่ยว (แหล่งท่องเที่ยวเดิมและแหล่งท่องเที่ยวใหม่ๆ) การพัฒนาสินค้าและบริการทางการท่องเที่ยว (OTOP) การพัฒนาบุคลากรทางการท่องเที่ยว (ไกด์หรือมัคคุเทศก์ ผู้ประกอบการและผู้ให้บริการทางการท่องเที่ยวอื่นๆ) รวมทั้งประชาชนและสภาพแวดล้อมในชุมชนต่างๆ ให้มีความพร้อมที่จะรองรับกับการเข้ามาของนักท่องเที่ยวทั้งชาวไทยและชาวต่างประเทศ
          สิ่งหนึ่งที่ทุกจังหวัดควรให้ความสนใจ คือ แนวทางการท่องเที่ยวของนักท่องเที่ยวในปัจจุบันที่เปลี่ยนแปลงไปจากเดิมมากพอสมควร แต่เดิมการเดินทางของนักท่องเที่ยวเป็นการเดินทางโดยอาศัย "ผู้นำเที่ยวหรือทัวร์" ส่วนสถานที่ท่องเที่ยวส่วนใหญ่ก็จะเป็นสถานที่ทางประวัติศาสตร์ ศิลปะ วัฒนธรรม ธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมทั้งบนบกและทางทะเลที่สวยงาม แต่การท่องเที่ยวในปัจจุบันเปลี่ยนไป เป็นการท่องเที่ยวในแบบที่นักท่องเที่ยวนิยมเดินทางไปท่องเที่ยวด้วยตัวเอง(bags packed) ในลักษณะการเดินทางไปกับกลุ่มครอบครัวหรือกลุ่มเพื่อนที่ใกล้ชิดสนิทสนมกันมากกว่า ส่วน "สถานที่ท่องเที่ยวและกิจกรรมทางการท่องเที่ยว" ก็เปลี่ยนแปลงไปด้วย จากเดิมมักนิยมการไปท่องเที่ยวในเมืองหรือสถานที่ท่องเที่ยวเดิมๆ แต่ปัจจุบันนี้เปลี่ยนไปเป็นการท่องเที่ยวตามชุมชนต่างๆ การท่องเที่ยวเชิงเกษตร และการท่องเที่ยวเชิงสุขภาพมากยิ่งขึ้น
          ปัจจุบันประเทศไทยมีสถานที่ท่องเที่ยวแนว "ชุมชน" ที่เป็นจุดหมายปลายทางของนักท่องเที่ยวเกิดขึ้นในหลายชุมชน เช่น ชุมชนในตำบลแม่แจ่ม อำเภอแม่ริม และชุมชนบ้านแม่กำปอง จังหวัดเชียงใหม่ ชุมชนบ้านรักไทย จังหวัดแม่ฮ่องสอน ชุมชนบ้านสะปัน จังหวัดน่าน และชุมชนบ้านคีรีวง จังหวัดนครศรีธรรมราช เป็นต้น ชุมชนดังกล่าวปัจจุบันมีนักท่องเที่ยวเดินทางเข้าไปท่องเที่ยว และไปพักผ่อนเพื่อดื่มด่ำอยู่กับธรรมชาติมากขึ้นเรื่อยๆ สิ่งที่เกิดขึ้นตามมา คือ เกิด "กิจกรรมทางเศรษฐกิจ" ขึ้นในชุมชนหลายๆแห่งอย่างคึกคัก เช่น เกิดการลงทุนก่อสร้างรีสอร์ท โฮมสเตย์ ร้านค้า ร้านอาหาร ร้านกาแฟ ฯลฯ เกิดการผลิตสินค้าทางการท่องเที่ยว (OTOP) และเกิดการจ้างงานขึ้นในพื้นที่ ทำให้เศรษฐกิจชุมชนดีขึ้น ประชาชนมีงานทำและมีรายได้เพิ่มขึ้นอย่างเห็นได้ชัด (แต่เดิมคนในชุมชนเหล่านั้นจะนั่งรอการเก็บเกี่ยวผลผลิตทางการเกษตรปีละครั้งเท่านั้น แต่พอมีการท่องเที่ยว "เชิงชุมชน" เกิดขึ้น ทำให้เศรษฐกิจในชุมชนนั้นๆเปลี่ยนแปลงไป และทำให้ประชาชนที่อยู่ในชุมชนนั้นๆต้อง "ปรับตัว" เพื่อรองรับกับกิจกรรมทางเศรษฐกิจใหม่ๆ จึงเป็นหน้าที่ของ "จังหวัด" ที่จะต้องไปสร้างการรับรู้ สร้างความเข้าใจให้กับประชาชนในชุมชนดังกล่าว)
          ในส่วนของการท่องเที่ยวเชิงเกษตรนั้น ประเทศไทยมีพืชผ้กผลไม้ที่เป็น "จุดขาย" สำคัญหลายชนิด เช่น ทุเรียน มังคุด ลำไย มะปรางหวาน มะยงชิด เมล่อน ฯลฯ โดยเฉพาะทุเรียนเป็นผลไม้ที่มี "ถิ่นกำเนิด" ที่ีมีชื่อเสียงอยู่ในพื้นที่หลายจังหวัด เช่น ทุเรียนระยอง ทุเรียนจันทบุรี ทุเรียนนนท์ ทุเรียนภูเขาไฟ ทุเรียนหลิน-หลงลับแล เป็นต้น นอกจากนี้ยังมีพืชเศรษฐกิจอื่นๆ เช่น ชา กาแฟ โกโก้ ฯลฯ ที่ทำให้เกิดแหล่งท่องเที่ยวเชิงเกษตรขึ้นอีกหลายแห่ง ปัจจุบันแหล่งผลิตผลไม้และพืชเกษตรดังกล่าวทำให้เกิด "การท่องเที่ยวเชิงเกษตร" ขึ้นในชุมชนในหลายๆจังหวัด นำพาให้นักท่องเที่ยวเข้าไปเที่ยวชม ชิมและช๊อปสินค้าเกษตรกันอย่างคึกคัก การท่องเที่ยวเชิงเกษตรจึงสร้างรายได้ให้กับประชาชนในท้องถิ่นนั้นๆได้มากกว่าเดิม
          สำหรับการท่องเที่ยวเชิงสุขภาพ (Wellness Tourism & Medical Tourism) ในประเทศไทยนั้น เป็นธุรกิจการท่องเที่ยวที่ได้รับความสนใจจากคนทั่วโลก มีข้อมูลจากศูนย์วิจัยกสิกรไทย "ระบุว่า ปี 2562 ตลาด Medical Tourism มีนักท่องเที่ยวมาเยือนไทย 3.6 ล้านคน/ครั้ง สร้างรายได้การท่องเที่ยว 41,000 ล้านบาท เกิดการจ้างงานกว่า 9 พันคน แต่ Wellness Tourism มีนักท่องเที่ยวกลุ่มนี้มาไทย 12.5 ล้านคน/ครั้ง สร้างรายได้การท่องเที่ยวกว่า 4 แสนล้านบาท เกิดการจ้างงานกว่า 5.3 แสนคน" (ข่าวไทยรัฐออนไลน์ คอลัมน์ "ลม เปลี่ยนทิศ" วันที่ 20 พฤศจิกายน 2564)
          เห็นได้ชัดว่า แนวทางและกิจกรรมการท่องเที่ยว "รูปแบบใหม่" ทั้ง 3 แบบดังกล่าวที่ีเกิดขึ้นในประเทศไทย นับเป็นช่องทางที่ทุก "จังหวัด" สามารถนำไป "บูรณาการ" เพื่อการวางแผนยุทธศาสตร์การพัฒนาการท่องเที่ยวชุมชนได้เป็นอย่างดี เพราะแต่ละจังหวัดของประเทศไทยมี "จุดขาย" ทั้ง 3 จุดดังกล่าวแตกต่างกัน ขึ้นอยู่กับว่า "จังหวัด" จะค้นหา "จุดขาย" ของตนเองพบหรือไม่ และจะมีแนวทางในการพัฒนาอย่างไร จะต้อง "บูรณาการ" ร่วมกับใครบ้าง ทำอย่างไรจึงจะทำให้้ประชาชนที่อยู่ในชุมชนนั้นๆสามารถ "ล้วงเงิน" ออกจากกระเป๋านักท่องเที่ยวให้ได้มากที่สุด นี่คือ "วิสัยทัศน์ใหม่" ของ "ผู้ว่าฯ CEO" ในยุคสังคมปกติใหม่ หรือสังคมที่ไม่เหมือนเดิม หรือ "New Normal"
          การส่งเสริมการท่องเที่ยวทั้ง 3 แนวทางที่กล่าวมาแล้ว จะทำให้ "เศรษฐกิจชุมชน" ในท้องถิ่นต่างๆขยายตัวได้ดีขึ้น เนื่องจาก "เม็ดเงิน" ที่มาพร้อมกับนักท่องเที่ยวจะไปตกอยู่กับประชาชนในชุมชนนั้นๆโดยตรง นอกจากนี้ยังนำไปสู่การขยายตัวของ "ชุมชนเมือง" เกิดขึ้นในท้องถิ่นชนบทของประเทศมากขึ้นด้วย

          สมพงษ์ อนุยุทธพงศ์
            27 ธันวาคม 2564

"กระจายอำนาจ" : ทางเลือก-ทางรอดประเทศไทย (ตอนที่ 28)
          ถึงแม้ว่าประเทศไทยจะใช้ระยะเวลาในการวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของประเทศยาวนานเกินกว่า 60 ปีแล้วก็ตาม แต่ก็ยังไม่สามารถทำให้ประเทศไทยก้าวข้าม "กับดักประเทศรายได้ปานกลาง" ไปได้ เหตุผลหนึ่งน่าจะมาจาก "กลไก" ที่ใช้ในการขับเคลื่อนการพัฒนาประเทศ ซึ่งรัฐบาลทุกยุคทุกสมัยมุ่งที่จะให้ความสำคัญกับการวางแผนจาก "ส่วนกลาง" โดยหน่วยงาน "สภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ" เป็นผู้จัดทำแผน เสร็จแล้วก็มอบหมายให้ "หน่วยงานราชการส่วนกลาง" (กระทรวงและกรมต่างๆ) เป็น "กลไกขับเคลื่อน" การพัฒนาประเทศตามภารกิจหน้าที่ของแต่ละกระทรวงและกรม โดยไม่ได้ให้ความสนใจกับ "หน่วยงานราชการส่วนภูมิภาคและท้องถิ่น" ให้เข้ามามีส่วนร่วมดำเนินการเท่าที่ควร รัฐบาลเพิ่งจะเริ่มต้นใช้ "กลไกภูมิภาค" (จังหวัดและกลุ่มจังหวัด) โดยการจัดสรรเงินงบประมาณเพื่อ "การพัฒนาจังหวัดแบบบูรณาการ" ไปให้กับจังหวัดและกลุ่มจังหวัด ตั้งแต่เมื่อปีงบประมาณ พ.ศ.2552 เป็นต้นมา แต่การจัดสรรเงินงบประมาณให้กับจังหวัดและกลุ่มจังหวัดตลอดระยะเวลา 13 ปีที่ผ่านมา ก็ยังถือว่าเป็นเงินจำนวนน้อยมากเมื่อเปรียบเทียบกับเงินงบประมาณรายจ่ายประจำปีของรัฐบาล (กล่าวคือ ประมาณร้อยละ 10 เท่านั้น) แสดงว่ารัฐบาลยังให้ความสำคัญกับหน่วยงานราชการส่วนกลางเป็นหลักอยู่เช่นเดิม
          ถ้ารัฐบาลเห็นว่า ในอนาคตจะต้องทำให้ "จังหวัด" เป็น "เครื่องจักรตัวใหม่" ที่จะช่วยให้เกิดการ "ขับเคลื่อนเศรษฐกิจและสังคม" ระดับจังหวัด ให้เดินหน้าไปพร้อมๆกันทั้ง "76 เครื่องยนต์" เพื่อทำให้เศรษฐกิจและสังคมของประเทศดีขึ้นในระยะเวลาอันรวดเร็ว รัฐบาลก็จำเป็นที่จะต้องปรับลดวงเงินงบประมาณที่จะจัดสรรไปให้กับหน่วยงานราชการส่วนกลางลง และไปเพิ่มวงเงินงบประมาณให้กับทุกจังหวัดให้มากขึ้น แต่ก่อนที่จะลงมือดำเนินการดังกล่าว รัฐบาลจะต้องปฏิรูปการบริหารราชการจังหวัด เพื่อให้ทุกจังหวัดจัดทำ "แผนยุทธศาสตร์การพัฒนาจังหวัดแบบบูรณาการ" ให้เห็นเป็นรูปธรรมก่อน มิฉะนั้นก็จะเกิดความล้มเหลวเหมือนที่ีเกิดขึ้นในปัจจุบัน
          การที่จะทำให้ประเทศไทยก้าวข้าม "กับดักประเทศรายได้ปานกลาง" ให้ได้ภายในเวลาอันรวดเร็วนั้น รัฐบาลจะต้องทำให้ "คนไทย" ทุกคนมีรายได้เฉลี่ยต่อหัวเพิ่มสูงขึ้น จากข้อมูลล่าสุดในปี พ.ศ. 2562 ธนาคารโลกรายงานว่า "ประชากรไทยมีรายได้เฉลี่ยต่อหัวต่อปี อยู่ที่ 7,260 ดอลลาร์สหรัฐ จัดอยู่ในกลุ่มประเทศรายได้ปานกลางค่อนไปทางสูง(Upper middle income) ในขณะที่ธนาคารโลกได้กำหนดให้ประเทศที่มีรายได้สูง(High income) หมายถึงประเทศที่ีประชากรมีรายได้เฉลี่ยต่อหัวต่อปี 12,536 ดอลลาร์สหรัฐ" (ข่าวกรุงเทพธุรกิจออนไลน์ วันที่ 5 พฤศจิกายน 2564) นั่นแปลว่า รัฐบาลจะต้องทำให้ "คนไทย" ทุกคนมีรายได้เฉลี่ยต่อหัวต่อปีเพิ่มขึ้นเป็น 12,536 ดอลลาร์ หรือเพิ่มขึ้นอีกเกือบหนึ่งเท่าตัว ถ้ารัฐบาลไม่หา "แนวทางใหม่" ในการกระจายรายได้และกระจายความเจริญไปยังภูมิภาคและท้องถิ่นต่างๆทั่วประเทศแล้ว โอกาสที่ีจะทำให้้คนไทยทุกคนมีรายได้เฉลี่ยต่อหัวต่อปีเพิ่มขึ้น ตามตัวเลขที่ธนาคารโลกกำหนดไว้ก็เป็นเรื่องยากมาก
          การทำให้คนไทยมีรายได้เพิ่มขึ้นในช่วงเวลาที่ผ่านมา รัฐบาลมุ่งเน้นไปที่การลงทุนจากภาคเอกชนขนาดใหญ่ ทั้งการลงทุนโดยตรงจากนักลงทุนต่างประเทศและนักลงทุนไทย ทั้งนี้ก็เพื่อทำให้เกิดการผลิตสินค้าและบริการและเกิดการจ้างงานขึ้นในประเทศ ซึ่งจะทำให้คนไทยมีงานทำและมีรายได้เพิ่มขึ้น แต่สถานการณ์ในปัจจุบันนักลงทุนจำนวนมากมองว่า ประเทศไทยเป็นประเทศที่ "ไม่น่าลงทุน" อีกต่อไปแล้ว เหตุผล เนื่องจากไม่มีแรงจูงใจในการส่งเสริมการลงทุนในประเทศเหมือนแต่ก่อน ทั้งนี้เพราะ
          1.ประเทศไทยเริ่มมีปัญหาการขาดแคลนแรงงาน เนื่องจากการก้าวเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุ ทำให้มีจำนวนแรงงานรุ่นใหม่เข้าสู่ตลาดแรงงานลดลง นอกจากนี้ค่าแรงก็ยังเพิ่มสูงขึ้นอย่างรวดเร็วด้วย
          2.ประเทศไทยขาดแคลนแรงงานที่มี "ทักษะฝีมือ" ที่ีอุตสาหกรรม 4.0 ต้องการ ทั้งทักษะด้านเทคโนโลยี ทักษะการสร้างสรรค์นวัตกรรม และทักษะด้านภาษาต่างประเทศ ที่สำคัญคือ ภาคการศึกษาไทยทุกระดับยังไม่สามารถผลิตและพัฒนา "ฝีมือแรงงาน" ที่สามารถตอบโจทย์ที่ตรงกับความต้องการของนายจ้างได้
          ดังนั้น รัฐบาลไม่จึงสามารถที่จะหวังพึ่งพาการลงทุนขนาดใหญ่เพียงด้านเดียว เพื่อทำให้เศรษฐกิจไทยขยายตัวได้ดีเหมือนเดิมได้อีกต่อไปแล้ว รัฐบาลต้องหันมาให้ความสนใจที่จะส่งเสริมการประกอบการ "วิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อม (small & medium enterprises)" ให้เกิดขึ้นในชุมชนต่างๆทั่วประเทศให้มากยิ่งขึ้น เพื่อที่จะทำให้เกิด "การกระจายรายได้" ไปยังชุมชนและประชาชนทั่วประเทศให้ได้ นั่นคือ รัฐบาลต้องการกระจาย "เงินงบประมาณ" จากราชการส่วนกลางไปให้กับราชการส่วนภูมิภาคและท้องถิ่นให้มากขึ้น เพื่อให้ "จังหวัดและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" เป็น "กลไก" ในการขับเคลื่อนแผนยุทธศาสตร์การพัฒนาจังหวัดในด้านต่างๆ ตัวอย่างเช่น แผนยุทธศาสตร์การท่องเที่ยวชุมชน การท่องเที่ยวเชิงเกษตร และการท่องเที่ยวเชิงสุขภาพ ตามที่ได้กล่าวไว้แล้วในตอนที่ 27 ซึ่งแผนยุทธศาสตร์ดังกล่าว "หน่วยงานราชการส่วนกลาง" ไม่สามารถ "บูรณาการ" การจัดทำแผนและการขับเคลื่อนแผนให้เกิดเป็นรูปธรรมได้อย่างแน่นอน เนื่องจากจะต้องมีการบูรณาการร่วมกันหลายฝ่าย นอกจากนี้ในแต่ละท้องถิ่นก็มีความแตกต่างกันทางด้านกายภาพ ที่ไม่สามารถนำรูปแบบการพัฒนาแบบใดแบบหนึ่งไปใช้ได้เลย การมอบหมายให้ "จังหวัด" เป็น "กลไกขับเคลื่อน" การพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแบบบูรณาการในระดับจังหวัด เชื่อว่าจะทำให้เกิดความก้าวหน้าทั้งทางด้านเศรษฐกิจและสังคมในทุกจังหวัดได้มากกว่าปัจจุบัน
          ยุทธศาสตร์การพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมระดับจังหวัด "แบบบูรณาการ" เพื่อที่จะทำให้ชุมชนเข้มแข็งและเศรษฐกิจชุมชนขยายตัวได้ดีขึ้นในอนาคตนั้น มีอยู่หลายยุทธศาสตร์ เช่น

          ยุทธศาสตร์การส่งเสริมการผลิตสินค้าเกษตรประณีตหรือเกษตรอินทรีย์ หรือเกษตรทฤษฎีใหม่

ยุทธศาสตร์การเพิ่มและการแปรรูปผลผลิตพืชเศรษฐกิจชุมชน เช่น ทุเรียน มังคุด ลำไย ชา กาแฟ โกโก้ ฯลฯ (ทั้งด้านการวิจัยและพัฒนาพันธุ์พืช การใช้เทคโนโลยีเพิ่มผลผลิตและลดต้นทุนการผลิต การวิจัยและพัฒนาการตลาด ฯลฯ)

ยุทธศาสตร์การพัฒนาผลิตภัณฑ์สินค้าชุมชน (OTOP) เป็นต้น

ยุทธศาสตร์ด้านการพัฒนาสังคมระดับจังหวัดนั้น ได้แก่ ยุทธศาสตร์การแก้ไขปัญหาความยากจน การแก้ไขปัญหาหนี้ครัวเรือน การพัฒนาการศึกษา การแพทย์และสาธารณสุขชุมชน และการดูแลและช่วยเหลือผู้สูงอายุ เป็นต้น 

ยุทธศาสตร์ต่างๆดังกล่าวไม่สามารถทำให้สำเร็จได้โดยหน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่ง ต้องมีการบูรณาการทำงานร่วมกันหลายฝ่าย ดังนั้นผมจึงเชื่อว่า ถ้าทุกจังหวัดได้จัดทำแผนยุทธศาสตร์ดังกล่าว โดยมีผู้เกี่ยวข้องในจังหวัดได้เข้ามา "มีส่วนร่วม" คิดและวางแผนร่วมกัน และมีการขับเคลื่อนไปพร้อมๆกันทุกจังหวัดทั่วประเทศ จะทำให้้เศรษฐกิจโดยรวมของประเทศขยายตัวได้ดี และทำให้ชุมชนมีความเข้มแข็งขึ้นอย่างแน่นอน

          สมพงษ์ อนุยุทธพงศ์
            28 ธันวาคม 2564

"กระจายอำนาจ" : ทางเลือก-ทางรอดประเทศไทย (ตอนที่ 29)
          การ "กระจายอำนาจและภารกิจ" การบริหารราชการจากราชการส่วนกลางไปให้กับ "ราชการส่วนภูมิภาคและท้องถิ่น" นั้น รัฐควรกระจายอำนาจด้านการบูรณาการความร่วมมือใน "การจัดทำ" แผนยุทธศาสตร์การพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมระดับจังหวัดและ "การขับเคลื่อนแผน" ไปให้ "จังหวัด" เป็นหน่วยดำเนินการ ส่วนภารกิจในการจัดทำ "บริการสาธารณะ" ด้านต่างๆในเขตจังหวัดนั้นๆ รัฐควรจะกระจายอำนาจไปให้กับ "ราชการส่วนท้องถิ่น" หรือก็คือ "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" ที่ีรัฐได้จัดตั้งขึ้นทั่วประเทศ เหตุผลเนื่องจาก "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" เป็นองค์กรตามหลักการปกครองในระบอบประชาธิปไตย ที่ีประชาชนในท้องถิ่นนั้นๆมีส่วนร่วมทางการเมืองอย่างกว้างขวาง นอกจากนี้ "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" ยังเป็นองค์กรราชการที่มีลักษณะแตกต่างจาก "ราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาค" ที่สำคัญ ดังนี้
          1.เป็นองค์กรที่ีประชาชนสามารถใช้สิทธิเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่นและสมาชิกสภาท้องถิ่น ให้เข้าไปบริหารราชการในท้องถิ่นของตนเองได้โดยอิสระ
          2.เป็นองค์กรที่ีสามารถออกกฎหมาย กฎ ระเบียบ และข้อบังคับ เพื่อใช้บังคับในท้องถิ่นของตนได้เอง
          3.เป็นองค์กรที่ีสามารถจัดหารายได้และจัดเก็บภาษีอากรในท้องถิ่นได้เอง
          4.เป็นองค์กรที่ีมีอำนาจในการกำหนดนโยบาย การวางแผน การบริหารงานบุคคล การบริหารงบประมาณ และการบริหารงานทั่วไปได้อย่างอิสระ
          ความเป็น "อิสระ" ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ดังกล่าว อยู่ภายใต้กฎหมายรัฐธรรมนูญและกฎหมายอื่นๆที่รัฐบัญญัติขึ้นใช้ นั่นหมายความว่า "ราชการส่วนกลาง" ก็ดี "ราชการส่วนภูมิภาค" ก็ดี ไม่สามารถเข้าไปก้าวก่ายหรือแทรกแซงการทำงานของ "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" ได้แต่อย่างใด (ยังมีคนจำนวนไม่น้อยเข้าใจว่า อปท.อยู่ภายใต้การควบคุมบังคับบัญชาของกระทรวงมหาดไทยและผู้ว่าราชการจังหวัด ซึ่งเป็นความเข้าใจที่ีผิดพลาดคลาดเคลื่อน)
          องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในประเทศไทยปัจจุบันมีอยู่ 4 รูปแบบ และมีจำนวนทั้งสิ้น 7,850 แห่ง ประกอบด้วยองค์การบริหารส่วนจังหวัด 76 แห่ง เทศบาล 2,472 แห่ง องค์การบริหารส่วนตำบล 5,300 แห่ง และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ 2 แห่ง ได้แก่ กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา นับว่าประเทศไทยเป็นประเทศที่มีการจัดตั้ง "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" เป็นจำนวนมากประเทศหนึ่ง
          การมี "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" ถึง 4 รูปแบบ นอกจากจะทำให้เกิดความสับสนเรื่อง "อำนาจหน้าที่" ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละแบบแล้ว ยังทำให้เกิดปัญหาเรื่องการจัดสรรรายได้จากภาษีอากรและเงินอุดหนุนให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละรูปแบบอีกด้วย เช่นในปัจจุบันรัฐบาลจัดสรรเงินรายได้และเงินอุดหนุนไปให้กับเทศบาลมากกว่าองค์การบริหารส่วนตำบล ทั้งที่ตามหลักการเรื่อง "การกระจายความเจริญ" ทางเศรษฐกิจและสังคม ของประเทศแล้ว เขตองค์การบริหารส่วนตำบลควรได้รับการจัดสรรเงินงบประมาณมากกว่าเขตเทศบาล ทั้งนี้เนื่องจากเขตองค์การบริหารส่วนตำบลเป็นเขตพื้นที่ชนบทที่รัฐควรจะเข้าไปพัฒนาและช่วยเหลือประชาชน ซึ่งส่วนใหญ่มีฐานะยากจนให้มีอาชีพ มีงานทำและมีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้น มีความเจริญก้าวหน้า และทำให้ชุมชนนั้นๆเข้มแข็งขึ้น แทนที่จะมุ่งไปพัฒนาเฉพาะในพื้นที่เขตเทศบาลซึ่งเป็นพื้นที่ที่มีความเจริญมากกว่าอยู่แล้ว
          จากการศึกษาของธนาคารโลก (สำนักงานประเทศไทย) โดยนางแอนเน็ต ดิ๊กสัน ผู้อำนวยการฯได้เปิดเผยในรายงานการบริหารการเงินการคลังสาธารณะของประเทศไทย เมื่อวันที่ 10 พฤษภาคม พ.ศ.2555 ว่า "ประเทศไทยมีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น(อปท.) ขนาดเล็กกว่า 3,000 แห่ง ที่มีจำนวนประชากรไม่ถึง 5,000 คน ซึ่งตามมาตรฐานสากลแล้ว ขนาดขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่เหมาะสมต้องมีประชากร 10,000 คนขึ้นไป ฉะนั้น จึงมีความเห็นว่า ควรต้องมีการควบรวมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเข้าด้วยกัน เพื่อให้มีขนาดใหญ่ขึ้นและเพื่อไม่ให้การบริการสาธารณะกระจัดกระจาย รวมทั้งลดต้นทุนในการบริหารจัดการ" แม้ว่าข้อเสนอดังกล่าวจะมาจากองค์กรระหว่างประเทศที่สำคัญมากองค์กรหนึ่ง แต่ไม่เคยมีรัฐบาลหรือกระทรวงมหาดไทยสมัยไหนให้ความสนใจดำเนินการให้เป็นรูปธรรมแต่อย่างใดเลย
          เหตุที่ทำให้มี "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดเล็ก" ขึ้นเป็นจำนวนมาก เนื่องจากเมื่อปี พ.ศ.2537 รัฐบาลได้ประกาศยกฐานะ "สภาตำบล" ที่ีมีรายได้จากภาษีท้องถิ่นมากกว่า 150,000 บาทต่อปี ให้เป็น "องค์การบริหารส่วนตำบล" ต่อมาปี พ.ศ.2542 ก็ได้มีการประกาศยกฐานะ "สุขาภิบาล" ทุกแห่งทั่วประเทศขึ้นเป็น "เทศบาลตำบล" ผลที่ีตามมาคือ ทำให้ในเขตพื้นที่ "ตำบลเดียวกัน" มีอปท.เกิดขึ้น 2 แห่ง(หรือ 2 อปท.) คือ มีทั้งเทศบาลตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล ทั้งที่ตำบลนั้นๆเป็นตำบลที่มีขนาดเล็กคือ มีพื้นที่เขตปกครองน้อยและก็ยังมีประชาชนอยู่อาศัยน้อยมาก จึงไม่จำเป็นที่จะต้องมี อปท.ถึง 2 แห่งอยู่ในพื้นที่ตำบลเดียวกัน การมีอปท. 2 แห่งอยู่ในตำบลเดียวกันมีข้อเสียที่สำคัญ คือ ทำให้รัฐต้องสูญเสียเงินงบประมาณไปเป็นค่าก่อสร้างและบำรุงรักษาอาคารสำนักงานถึง 2 แห่งด้วยกัน รวมทั้งยังมีรายจ่ายประจำอื่นๆ เช่น ค่าสาธารณูปโภคต่างๆตามมาอีกมากมาย นอกจากนี้ยังจะต้องสูญเสียเงินเป็นเงินเดือน ค่าจ้าง ค่าตอบแทน ค่าเบี้ยประชุมและอื่นๆ ให้กับผู้บริหารท้องถิ่น สมาชิกสภาท้องถิ่น และพนักงานราชการประจำในอปท.แต่ละแห่งอีกเป็นจำนวนมากด้วย
          นอกจากนี้เมื่อคำนึงถึง "ความคุ้มค่า" ในการบริหารจัดการภาครัฐแล้วยิ่งเห็นได้ชัดเจนว่า "ไม่มีความคุ้มค่า" แต่อย่างใด เพราะการมีอปท. 2 แห่งอยู่ในเขตพื้นที่ตำบลเดียวกัน ทำให้อปท.ทั้ง 2 แห่งต้องจัดหาเครื่องมืออุปกรณ์ในการจัดทำ "บริการสาธารณะ" เช่น เครื่องมือและอุปกรณ์การบรรเทาสาธารณภัยหรือดับเพลิง เครื่องมือกำจัดขยะมูลฝอย ฯลฯ ขึ้นถึง 2 ชุด ทั้งที่ไม่มีความจำเป็นที่จะต้องทำเช่นนั้นแต่อย่างใด เพราะอปท.ทั้ง 2 แห่งในตำบลเดียวกันดังกล่าวมีเขตพื้นที่น้อยและมีประชาชนอยู่อาศัยน้อยมาก รัฐสามารถใช้เครื่องมือและอุปกรณ์ดังกล่าวเพียงชุดเดียวก็เพียงพอแล้ว ทำให้ "เครื่องมือและอุปกรณ์" ที่ีซื้อมาแล้วใช้ประโยชน์ได้น้อยมาก "ไม่เกิดความคุ้มค่า" แต่อย่างใดเลย นอกจากนี้ "เจ้าหน้าที่ผู้รับผิดชอบ" ในการใช้งานเครื่องมือและอุปกรณ์ดังกล่าว อปท.แต่ละแห่งก็ต้องจ่ายค่าจ้างให้มาเฝ้าสำนักงานโดยไม่มีงานให้ทำมากนัก เช่นนี้นี่เองที่ทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหลายแห่งแทบจะไม่มีเงินรายได้เหลือไปพัฒนาพื้นที่ และช่วยเหลือประชาชนในท้องถิ่นนั้นๆเท่าที่ควร
          องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหลายแห่ง นอกจากจะมีประชาชนอยู่อาศัยน้อยมากแล้ว บางแห่งยังเป็นอปท.ที่มีพื้นที่ขนาดเล็กมาก เช่น เทศบาลเมืองตราด จังหวัดตราด มีพื้นที่ประมาณ 2 ตารางกิโลเมตร ในขณะที่ีเทศบาลตำบลเวียงสา จังหวัดน่าน มีพื้นที่อยู่ประมาณ 1 ตารางกิโลเมตรเท่านั้น โดยที่พื้นที่โดยรอบเทศบาลทั้ง 2 แห่งนั้นล้อมรอบไปด้วยพื้นที่ขององค์การบริหารส่วนตำบล การที่เทศบาลทั้ง 2 แห่งดังกล่าวมีพื้นที่ขนาดเล็กมาก ทำให้มีข้อจำกัดในเรื่องของการใช้จ่ายเงินรายได้ของเทศบาลในการจัดทำ "บริการสาธารณะนอกพื้นที่" เช่น การจัดทำถนน ทางระบายน้ำและระบบกำจัดน้ำเสีย การติดตั้งไฟฟ้าสาธารณะ การจัดการขยะมูลฝอย การป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย และการป้องกันและระงับอัคคีภัย เป็นต้น เนื่องจากการจัดทำ "บริการสาธารณะนอกพื้นที่" เป็นเรื่องยุ่งยากในทางปฏิบัติ นี่เป็นเหตุผลสำคัญที่ทำให้ "การขยายตัวของชุมชนเมือง" มีขีดจำกัด และทำให้ชุมชนชนบทถูกทอดทิ้งไม่ได้รับการพัฒนาเท่าที่ควร
          ผมจึงเห็นว่า ในการปฏิรูประบบราชการไทยครั้งใหม่นี้ รัฐบาลจะต้องปฏิรูปทั้งราชการส่วนกลาง ราชการส่วนภูมิภาค และราชการส่วนท้องถิ่นไปพร้อมๆกัน

          สมพงษ์ อนุยุทธพงศ์
            29 ธันวาคม 2564 

"กระจายอำนาจ" : ทางเลือก-ทางรอดประเทศไทย (ตอนที่ 30)
          เนื่องจาก "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น(อปท.)" ของไทยมีรูปแบบองค์กรถึง 4 รูปแบบ และมีจำนวนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมากถึง 7,850 แห่ง (มีอปท.ขนาดเล็กที่มีประชากรไม่ถึง 5,000 คนอยู่มากกว่า 3,000 แห่ง) ทำให้เกิดปัญหาในการบริหารจัดการและเกิดความสิ้นเปลืองค่าใช้จ่ายในการจัดทำบริการสาธารณะในพื้นที่ ดังนั้น เพื่อเตรียมการรองรับ "การกระจายอำนาจ" จากราชการส่วนกลาง จึงควรที่จะปฏิรูป "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" ด้วยการลดรูปแบบและลดจำนวนอปท.ให้เหลือน้อยลง ซึ่งจะต้องดำเนินการไปพร้อมๆกัน ดังนี้
          1.การลดรูปแบบ "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" ซึ่งปัจจุบันมีอยู่ 4 รูปแบบ ให้เหลือเพียง 3 รูปแบบ คือ องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ (กรุงเทพมหานครและเมืองพัทยา) เท่านั้น โดยการยกฐานะ "องค์การบริหารส่วนตำบล" ทุกแห่งให้เป็น "เทศบาลตำบล" เพื่อให้มีรูปแบบอปท.เหลือน้อยลงและเป็นไปตามหลักสากล เพื่อความสะดวกและประหยัดในด้านการบริหารจัดการของภาครัฐ เช่น การจัดการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่น การจัดสรรเงินรายได้และเงินอุดหนุน การบริหารจัดการองค์กร และการกำหนดภารกิจและหน้าที่ของเทศบาล (ที่มีอยู่ 3 ขนาดคือ เทศบาลนคร เทศบาลเมือง และเทศบาลตำบล) ให้เป็นไปในทิศทางเดียวกัน ฯลฯ ซึ่งจะทำให้ประชาชนไม่เกิดความสับสน และเกิดประสิทธิภาพในการบริหารจัดการเพิ่มขึ้น
          2.การปรับลดจำนวน "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" โดยเฉพาะ "องค์การบริหารส่วนตำบล" ซึ่งปัจจุบันมีอยู่ถึง 5,300 แห่ง (ซึ่งส่วนใหญ่เป็นองค์การบริหารส่วนตำบลที่มีขนาดเล็ก มีประชาชนอยู่อาศัยไม่ถึง 5,000 คน) ให้เหลือน้อยลง ด้วยวิธีการ "ควบรวม" เทศบาลตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบลที่มีขนาดเล็กและมีประชากรอยู่อาศัยในพื้นที่จำนวนน้อย (ตามข้อเสนอของธนาคารโลก สำนักงานประเทศไทย) ซึ่งมีเขตพื้นที่อยู่ใกล้ชิดติดกันหรืออยู่ในพื้นที่ตำบลเดียวกัน โดยเฉพาะ "เทศบาลตำบล" ที่ได้รับการยกฐานะมาจาก "สุขาภิบาล" เดิมประมาณ 980 แห่ง ให้เข้ากับ "องค์การบริหารส่วนตำบล" ที่ีอยู่ในท้องที่ตำบลเดียวกัน ยกตัวอย่างเช่นที่อำเภอบ้านโพธิ์ จังหวัดฉะเชิงเทรา ซึ่งเป็นอำเภอขนาดเล็ก มีประชากรประมาณ 52,000 คนเท่านั้น แต่มีเขตการปกครองอยู่ถึง 17 ตำบล (73 หมู่บ้าน) และมีอปท.อยู่ถึง 16 แห่ง เฉลี่ยแล้ว อปท.หนึ่งแห่งมีพื้นที่อยู่ประมาณ 4 หมู่บ้าน และมีจำนวนประชากรอยู่อาศัยแห่งละประมาณ 3,250 คนเท่านั้น เห็นได้ชัดว่าอำเภอนี้ไม่ควรที่จะมีอปท.มากถึง 16 แห่ง จึงควรที่จะควบรวมอปท. 2 แห่ง (หรือ 2 ตำบล) เข้าด้วยกันได้ เพื่อทำให้เป็น "เทศบาลตำบล" ที่มีขนาดใหญ่ขึ้น ซึ่งจะทำให้เหลือจำนวนอปท.น้อยลง ช่วยทำให้เกิดประสิทธิภาพในการบริหารจัดการและช่วยลดรายจ่ายประจำลงไปได้มากพอสมควร เช่นนี้ถ้าสามารถดำเนินการได้ทั่วประเทศ เชื่อว่าจะทำให้ประเทศไทยมีจำนวนเทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบลรวมกันทั่วประเทศเหลืออยู่ไม่เกิน 5,000 แห่ง (จากจำนวนที่มีอยู่ในปัจจุบัน 7,772 แห่ง)
          การลดจำนวน "เทศบาล" และ "องค์การบริหารส่วนตำบล" ด้วยการควบรวมเข้าด้วยกัน เพื่อทำให้เหลือจำนวน อปท.ไม่เกิน 5,000 แห่งทั่วประเทศ จะทำให้เกิดผลดีดังนี้
          (1) ทำให้ประหยัดเงินงบประมาณค่าใช้จ่ายที่เป็นรายจ่ายประจำ เช่น ค่าก่อสร้างและค่าใช้จ่ายในการบำรุงรักษาอาคารสำนักงาน ค่าสาธารณูปโภค ค่าจัดซื้อและบำรุงรักษาเครื่องมือและอุปกรณ์ที่ีใช้ในการจัดทำบริการสาธารณะในเขตพื้นที่ ได้แก่ รถยนต์และเครื่องมือดับเพลิง รถยนต์บรรทุกขยะมูลฝอย รถยนต์บรรทุกน้ำ รถยนต์กลางที่ใช้ในสำนักงาน และค่าจ้างบุคลากร เป็นต้น
          (2) ทำให้ประหยัดเงินค่าใช้จ่ายในส่วนที่เกี่ยวกับการจัดกิจกรรมทางการเมือง เช่น ค่าใช้จ่ายในการจัดการเลือกตั้ง เงินเดือนและค่าตอบแทนผู้บริหารท้องถิ่นและสมาชิกสภาท้องถิ่น ค่าเบี้ยประชุม เป็นต้น
          (3) ทำให้สามารถควบรวม "พนักงานราชการส่วนท้องถิ่น" และ "เครื่องมือและอุปกรณ์" ที่ใช้ในการจัดทำบริการสาธารณะ จากเดิมแยกกันอยู่ 2 หน่วยงานให้มารวมอยู่ในหน่วยงานเดียวกัน ซึ่งจะทำให้การทำงานของพนักงานราชการส่วนท้องถิ่นท้องถิ่น และการใช้เครื่องมือและอุปกรณ์ที่มีอยู่ให้เกิด "ประโยชน์ มีประสิทธิภาพ ประหยัดและคุ้มค่า" มากยิ่งขึ้นกว่าในปัจจุบัน นอกจากนี้ยังจะทำให้้เทศบาลที่ีมีการควบรวมกันขึ้นกลายเป็นหน่วยงานขนาดใหญ่ สามารถจัดทำบริการสาธารณะ "ตอบสนองความต้องการของประชาชน" ในพื้นที่ได้ดีกว่าเดิมด้วย
          (4) ทำให้ "เทศบาล" ที่ีมีการควบรวมกันตั้งแต่ 2 แห่งขึ้นไป กลายเป็นเทศบาลที่มีขนาดใหญ่ขึ้นและได้รับการจัดสรรรายได้เพิ่มขึ้น จนสามารถจัดทำบริการสาธารณะที่มีขนาดใหญ่และมีขอบเขตกว้างขวางกว่าเดิม เช่น งานด้านการทะเบียนราษฎร งานด้านการจัดการศึกษา การจัดทำบริการสาธารณสุขมูลฐาน การป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย การป้องกันและระงับอัคคีภัย และการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ในเขตเทศบาลนั้นๆ เป็นต้น
          การควบรวมเทศบาลและ/หรือองค์การบริหารส่วนตำบลเข้าด้วยกัน เพื่อทำให้เป็น "เทศบาล" ที่ีมีขนาดใหญ่ขึ้น และมีภารกิจหน้าที่กว้างขวางขึ้นดังกล่าวแล้ว ผมเชื่อว่า จะมีข้อดีหรือมีประโยชน์มากกว่าการปล่อยให้มีเทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบลอยู่เป็นจำนวนมากถึง 7,772 แห่งทั่วประเทศเช่นทุกวันนี้ แต่สิ่งที่จะเกิดขึ้นคือ "แรงต่อต้าน" จากผู้บริหารและสมาชิกสภาท้องถิ่นชุดปัจจุบัน รวมทั้งประชาชนและพนักงานส่วนท้องถิ่นบางส่วนที่ไม่ต้องการให้มีการควบรวมกัน เป็นหน้าที่ของรัฐบาลและกระทรวงมหาดไทยที่จะต้องไปสร้างความเข้าใจให้เกิดขึ้น เพื่อให้ทุกคนทุกฝ่ายได้ทราบถึงประโยชน์ที่จะเกิดขึ้นในระยะยาว เพราะถ้าไม่ปฏิรูป "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" ด้วยการลดจำนวนเทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบลลงบ้าง เงินอุดหนุนที่รัฐบาลจัดสรรไปให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก็ดี หรือเงินรายได้ที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจัดเก็บได้เองก็ดี เงินดังกล่าวส่วนใหญ่ก็จะถูกนำไปใช้เพื่อ "การบริหารจัดการองค์กร" (ทั้งค่าใช้จ่ายในการเลือกตั้ง เงินเดือนและค่าตอบแทนสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่น รวมทั้งเงินเดือนหรือค่าจ้างพนักงานราชการส่วนท้องถิ่น และค่าใช้จ่ายประจำอื่นๆ) เสียมากกว่า จนแทบจะไม่เหลือเงินรายได้ไว้ใช้ในการพัฒนาท้องถิ่นให้เจริญก้าวหน้าในอนาคตแต่อย่างใดเลย
          ผมจึงมีความเชื่อมั่นว่า ถ้าจะให้การบริหารราชการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไทยมี "ประสิทธิภาพและเกิดความคุ้มค่า" มากขึ้นในอนาคต รัฐบาลจะต้องปฏิรูปองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้มี "รูปแบบ" เหลือเพียง 3 รูปแบบ และ "ลดจำนวน" เทศบาลและอบต.ให้เหลือน้อยลง เพื่อทำให้เป็นอปท.มีขนาดใหญ่ขึ้น

          สมพงษ์ อนุยุทธพงศ์
            30 ธันวาคม 2564

"กระจายอำนาจ" : ทางเลือก-ทางรอดประเทศไทย (ตอนที่ 31)
          การกระจายอำนาจจาก "ราชการส่วนกลาง" ไปให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น รัฐบาลจะต้องกระจายทั้ง "ภารกิจ บุคคลากร และรายได้" ไปพร้อมๆกัน ในช่วงที่ผ่านมา "หน่วยงานราชการส่วนกลาง" มักจะกระจายเฉพาะ "ภารกิจ" เท่านั้น ไม่ค่อยได้มีการกระจาย "บุคคลากรและรายได้" ไปให้กับ อปท.มากเท่าที่ควร เห็นได้ชัดจากตัวเลขจำนวนบุคลากรภาครัฐที่ส่วนใหญ่ยังสังกัดอยู่กับ "หน่วยงานราชการส่วนกลาง" ซึ่งมีอยู่ถึงร้อยละ 66.22 ในขณะที่มีจำนวนพนักงานส่วนท้องถิ่นอยู่เพียงร้อยละ 15.50 เท่านั้น (ข้อมูลจากสำนักงานข้าราชการพลเรือน (กพ.) เมื่อเดือนพฤษภาคม พ.ศ.2556) ในขณะที่สัดส่วนรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั่วประเทศต่อรายได้สุทธิของรัฐบาลในปีงบประมาณ พ.ศ.2564 อยู่ที่ร้อยละ 29.22 เท่านั้น แทนที่จะมีสัดส่วนอย่างน้อยร้อยละ 35 ตามพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542
          แสดงว่าตลอดเวลาที่ผ่านมารัฐบาลไทยให้ความสำคัญแต่เฉพาะการกระจาย "อำนาจทางการเมืองและการปกครอง" ไปให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มากกว่าที่ีจะกระจาย "อำนาจทางการเงินและการคลัง" การกระจายอำนาจทางการเมืองคือ การจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขึ้นเป็นจำนวนมาก (มีจำนวนเทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบลรวมกันถึง 7,772 แห่งทั่วประเทศ) โดยไม่ได้คำนึงถึง "ประสิทธิภาพและความคุ้มค่า" ในการลงทุนและการบริหารจัดการแต่อย่างใด เมื่อมีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นจำนวนมาก การจัดให้มีการเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่นและสมาชิกสภาท้องถิ่นทั่วประเทศในแต่ละครั้ง ก็ต้องใช้เงินค่าใช้จ่ายในการเลือกตั้งเป็นจำนวนมหาศาล นอกจากนี้ยังจะต้องมีค่าใช้จ่ายเป็นเงินเดือน ค่าจ้าง ค่าตอบแทน และค่าเบี้ยประชุมให้กับผู้บริหารท้องถิ่นและสมาชิกสภาท้องถิ่นอีกเป็นจำนวนมาก ส่วนการกระจายอำนาจทางการปกครองคือ การมอบหรือถ่ายโอนภารกิจจากหน่วยงานราชการส่วนกลางไปให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งในทางปฏิบัติหน่วยงานราชการส่วนกลางมักจะถ่ายโอนเฉพาะ "เนื้องานหรือโครงการ" ที่ีหน่วยงานนั้นๆทำสำเร็จแล้ว เช่น การถ่ายโอนงานก่อสร้างถนน สะพาน และแหล่งน้ำขนาดเล็ก ฯลฯ ไปให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยที่ไม่มีการถ่ายโอน "บุคคลากรและเงินงบประมาณ" ตามลงไปในคราวเดียวกัน ดังนั้น เมื่อองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้รับมอบ "เนื้องานหรือโครงการ" ไปแล้ว ก็ไม่สามารถนำไปต่อยอดโครงการ เช่น การดูแลและการบำรุงรักษาโครงการที่ได้รับมอบให้มีสภาพดีเหมือนเดิมได้ เพราะขาดบุคลากรและเงินงบประมาณดำเนินการ เป็นต้น
          ทำไมสาธารณรัฐประชาชนจีนจึงประสบความสำเร็จในการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมระดับท้องถิ่นทั่วประเทศ จนทำให้ชุมชนท้องถิ่นต่างๆของประเทศจีนเจริญก้าวหน้าทั้งทางเศรษฐกิจและสังคม และ "กระจาย" ไปทั่วประเทศ ไม่ได้ "กระจุกตัว" อยู่แต่เฉพาะในเมืองใหญ่ๆเหมือนกับประเทศไทย เรื่องนี้ศาสตราจารย์เหยา หยาง แห่งมหาวิทยาลัยปักกิ่ง ได้ให้เหตุผลหลักไว้ 3 ข้อ (อาร์ม ตั้งนิรันดร : หนังสือ CHINA 5.0 หน้า 69-70) ดังนี้
          (1) รัฐบาลจีนเป็นนักปฏิบัติและนักทดลอง ไม่บ้าทฤษฎีและลัทธิความเชื่อ
          (2) จีนตอนเริ่มต้นพัฒนายังไม่มีกลุ่มผลประโยชน์ขัดขวาง และ
          (3) การกระจายอำนาจการคลังให้รัฐบาลท้องถิ่น
          นอกจากนี้ ศาสตราจารย์เหยา หยาง ยังให้ข้อสังเกตเพิ่มเติมไว้อย่างน่าสนใจว่า "ถึงแม้ประเทศกำลังพัฒนาหลายประเทศจะชอบพูดเรื่องการกระจายอำนาจการปกครอง แต่ไม่ได้กระจายอำนาจในเรื่องรายได้และการคลัง ... การกระจายอำนาจการปกครองอย่างเดียวเป็นรูปแบบที่แย่ที่สุด เพราะถ้ารัฐบาลกลางยังคุมงบประมาณและรายได้ ผู้นำท้องถิ่นก็จะแข่งขันกันเอาใจผู้นำส่วนกลาง เพื่อจะได้รับงบประมาณมากๆ" (อาร์ม ตั้งนิรันดร : หนังสือ CHINA 5.0 หน้า 72-73)
          นี่แสดงให้เห็นว่า ปัจจัยความสำเร็จของการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมในระดับท้องถิ่นของสาธารณรัฐประชาชนจีน อยู่ที่ "กลไก" ที่ีใช้ในการพัฒนาประเทศ สาธารณรัฐประชาชนจีนใช้ "กลไกท้องถิ่น" ซึ่งเป็นกลไกที่ีอยู่ในระดับพื้นที่และอยู่ใกล้ชิดประชาชน เป็นเครื่องมือในการพัฒนาชุมชนท้องถิ่นต่างๆ ในขณะที่ประเทศไทยใช้ "กลไกส่วนกลาง" เป็นตัวขับเคลื่อนจาก "บนลงล่าง(Top dawn)" จึงทำให้เห็น "ผลของการพัฒนาประเทศ" ระหว่างประเทศไทยและประเทศจีนที่มีความแตกต่างกันอย่างชัดเจนมากในปัจจุบัน
          ดังนั้น ถ้ารัฐบาลต้องการที่จะทำให้ "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" มีความเข้มแข็งและมีความพร้อมในการทำภารกิจที่ได้รับมอบอำนาจจากราชการส่วนกลาง รวมทั้งสามารถทำภารกิจต่างๆให้ประสบความสำเร็จได้อย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น รัฐบาลก็ต้องให้หน่วยงานราชการส่วนกลาง "กระจายบุคคลากร" และกระจายอำนาจทาง "การเงินและการคลัง" ไปให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้มากขึ้นด้วย ไม่ใช่กระจายเฉพาะ "ภารกิจ" บางภารกิจเท่านั้นไปให้กับอปท. เช่น การจัดการศึกษาในระดับอนุบาลหรือปฐมวัย หรือการจัดการศึกษาในสถานศึกษาขนาดเล็กทั่วประเทศ เป็นต้น ถ้ากระทรวงศึกษาธิการจะถ่ายโอนงานดังกล่าวไปให้กับอปท. กระทรวงศึกษาธิการก็ต้องถ่ายโอน "สถานศึกษา พร้อมด้วยครูผู้สอนที่อยู่ในสถานศึกษานั้นๆ รวมทั้งเงินงบประมาณในการจัดการศึกษา" ไปให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ีรับมอบภารกิจดังกล่าวทั้งหมดด้วย ไม่ใช่ถ่ายโอนเฉพาะ "สถานศึกษา" ไปให้เท่านั้น

          สมพงษ์ อนุยุทธพงศ์
            31 ธันวาคม 2564 

"กระจายอำนาจ" : ทางเลือก-ทางรอดประเทศไทย (ตอนที่ 32)
          การปฏิรูป "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" ลำดับถัดมาคือ การปฏิรูปเรื่อง "รายได้และรายจ่ายของอปท."
          ปัญหาเรื่อง "รายได้ของอปท." เป็นปัญหาสำคัญปัญหาหนึ่งซึ่งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไทยเผชิญอยู่ในปัจจุบัน เนื่องจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นส่วนใหญ่ยังมีรายได้น้อยมาก เมื่อนำไปเปรียบเทียบกับรายได้สุทธิของรัฐบาล คือ อปท.ทั้งประเทศมีรายได้ไม่ถึงร้อยละ 30 ของงบประมาณรายจ่ายประจำปีของรัฐบาล นอกจากนี้ "รายได้" กว่าร้อยละ 90 ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ยังเป็นรายได้ที่รัฐจัดสรรและอุดหนุนให้อปท. ไม่ใช่ "รายได้" ที่อปท.จัดเก็บได้เองแต่อย่างใด แสดงว่า รัฐบาลยังไม่ได้มีการกระจายอำนาจ "ทางการเงินและการคลัง" ไปให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเท่าที่ควร
          ที่มาของรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไทย ทั้งองค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ (กรุงเทพมหานครและเมืองพัทยา) ที่ีมีอยู่ทั่วประเทศ 7,850 แห่ง มีที่มา 3 ทาง คือ
          1.รายได้ที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจัดเก็บได้เอง ได้แก่ ภาษีโรงเรือนและที่ดิน และภาษีบำรุงท้องที่ (ตามกฎหมายเดิม) ภาษีป้าย ภาษีบำรุงท้องถิ่น อากรฆ่าสัตว์ อากรรังนกอีแอ่น ค่าธรรมเนียมใบอนุญาต และรายได้จากทรัพย์สิน การสาธารณูปโภค และการพาณิชย์ เป็นต้น
          2.รายได้ที่รัฐจัดเก็บและจัดสรรให้ ได้แก่ ภาษีและค่าธรรมเนียมรถยนต์หรือล้อเลื่อน ภาษีมูลค่าเพิ่ม ภาษีธุรกิจเฉพาะ ภาษีสุราและสรรพสามิต ค่าภาคหลวงแร่และปิโตรเลียม รายได้จากกฎหมายว่าด้วยอุทยานแห่งชาติ และค่าธรรมเนียมการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมตามกฎหมายที่ดิน เป็นต้น
          3.รายได้จากเงินอุดหนุนที่รัฐบาลจัดสรรให้ ซึ่งประกอบด้วยเงินอุดหนุนทั่วไปและเงินอุดหนุนเฉพาะกิจ
          จากข้อมูลรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ประจำปีงบประมาณ พ.ศ.2562 (ซึ่งจัดเก็บโดยกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้งหมด 7,850 แห่ง มีรายได้รวม 671,426.76 ล้านบาท ประกอบด้วย
          (1) รายได้ที่อปท.จัดเก็บเอง  66,689.45 ล้านบาท
          (2) รายได้จากรัฐจัดสรร     328,933.50 ล้านบาท
          (3) รายได้จากเงินอุดหนุน   275,803.82 ล้านบาท
          จากข้อมูลดังกล่าว แสดงว่าเงิน "รายได้" ส่วนใหญ่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมาจาก "การจัดสรรของรัฐบาล" ตาม (2) และ (3) ไม่ใช่เงิน "รายได้ที่อปท.จัดเก็บได้เอง" (รายได้ที่อปท.จัดเก็บได้เองตาม (1) มีไม่ถึงร้อยละ 10) นี่แปลว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไทยยัง "ไม่มีอิสระทางการเงิน" เท่าที่ควร ทั้งนี้เพราะ "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" ส่วนใหญ่ยังไม่สามารถจัดหารายได้ได้ด้วยตนเอง ต้องรอการจัดสรรเงินรายได้และเงินอุดหนุนจากรัฐบาลเป็นหลัก เมื่อเป็นเช่นนี้จึงทำให้เกิดพฤติกรรม "การวิ่งเต้น" ไปขอเงินอุดหนุนจากรัฐบาลขึ้น เมื่อ 10 กว่าปีที่แล้ว มีผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหลายแห่งมากระซิบบอกผมว่า ถ้าต้องการให้อปท.ส่งโครงการไปขอรับ "เงินอุดหนุน" จากกระทรวงมหาดไทย โครงการนั้นจะต้องเป็นโครงการที่มี "เงินทอน" มิฉะนั้นก็ยากที่จะได้รับ "เงินอุดหนุนเฉพาะกิจ" มาจัดทำโครงการในพื้นที่
          เมื่อพิจารณาจาก "หลักเกณฑ์และแนวทางในการเสนอขอรับการสนับสนุนเงินอุดหนุนเฉพาะกิจ ประจำปีงบประมาณ พ.ศ.2564" ที่กระทรวงมหาดไทยกำหนดไว้ ส่วนใหญ่โครงการที่จะได้รับการสนับสนุนเงินงบประมาณ จะต้องเป็น "โครงการประเภทสิ่งก่อสร้าง" เช่น โครงการก่อสร้างถนน โครงการพัฒนาแหล่งน้ำ โครงการก่อสร้างสนามกีฬา สถานที่ท่องเที่ยว อาคารเรียน ศูนย์จำหน่ายสินค้า OTOP และศูนย์พัฒนาเด็กเล็ก เป็นต้น ส่วนโครงการที่เป็นเรื่องของการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมในท้องถิ่นต่างๆ เช่น โครงการพัฒนาสินค้าชุมชน โครงการพัฒนาผู้ประกอบการธุรกิจขนาดเล็ก โครงการพัฒนาและส่งเสริมอาชีพการเกษตร การปศุสัตว์และการประมง โครงการส่งเสริมการปลูกพืชเศรษฐกิจ รวมทั้ง "โครงการพัฒนาคุณภาพชีวิตของประชาชน" เช่น การพัฒนาเด็ก เยาวชนและครอบครัว การดูแลและช่วยเหลือผู้สูงอายุ การส่งเสริมสุขภาพและอนามัยชุมชน ฯลฯ โครงการเหล่านี้ไม่ได้ระบุไว้ในระเบียบดังกล่าวแต่อย่างใด แปลว่าอปท.ไม่สามารถขอเงินอุดหนุนจากรัฐบาลมาดำเนินการได้
          จึงเห็นได้ชัดว่า กระทรวงมหาดไทยมุ่งที่จะจัดสรรเงินอุดหนุนเฉพาะกิจไปในด้าน "การพัฒนาวัตถุ" มากกว่าที่จะจัดสรรเพื่อให้อปท.ต่างๆนำเงินไปพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมในพื้นที่ โดยเฉพาะการพัฒนา "คุณภาพชีวิต" ของคนในชุมชนท้องถิ่นต่างๆ เพื่อทำให้ประชาชนในพื้นที่ชนบทมีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้น มีรายได้มากขึ้น นี่เป็นเหตุผลว่า ทำไมเราจึงเห็นท้องถิ่นชนบทของประเทศไทย มีถนนหนทางดี สามารถเดินทางไปไหนมาไหนได้สะดวก รวดเร็ว และยังได้เห็นสิ่งก่อสร้างอื่นๆเกิดขึ้นมากมาย แต่คุณภาพชีวิตของคนที่อยู่ในชนบทยังไม่ดีเท่าที่ควร คนในชนบทส่วนใหญ่มีฐานะยากจน และมี "หนี้ครัวเรือนสูง" ถึงเวลาหรือยังที่ีกระทรวงมหาดไทยจะทบทวนวิธีการจัดสรรเงินอุดหนุนใหม่? เพื่อให้ "เงินอุดหนุน" ที่ีรัฐจัดสรรสนับสนุนให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทุกแห่ง เป็นเงินที่สามารถนำไปพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมในชนบท ให้เป็นสังคมที่ประชาชนมีคุณภาพชีวิตที่ดีและมีความเป็นอยู่ที่ดีขึ้น ช่วยแก้ไขปัญหาสังคมและความยากจนไปพร้อมกัน
          ผมจึงเห็นว่า กระทรวงมหาดไทยควรยกเลิกการจัดสรร "เงินอุดหนุนเฉพาะกิจ" เปลี่ยนไปจัดสรรเป็น "เงินอุดหนุนทั่วไป" ให้กับอปท.แทน เพื่อให้อปท.ทุกแห่งมี "อิสระ" ในการใช้จ่ายเงินตามความต้องการและความจำเป็นในพื้นที่ของตนเอง ไม่ใช่หน้าที่ของกระทรวงมหาดไทยที่ีจะไปกำหนดว่า อปท.ต้องทำอย่างนั้นอย่างนี้ ซึ่งเป็นเสมือนการ "มัดมือชก"

          สมพงษ์ อนุยุทธพงศ์
             1 มกราคม 2565

"กระจายอำนาจ" : ทางเลือก-ทางรอดประเทศไทย (ตอนที่ 35)
          การปฏิรูป "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" ลำดับต่อมา คือ การปฏิรูปเกี่ยวกับ "ภารกิจหน้าที่" ของอปท. เพื่อทำให้อปท.แต่ละประเภทมี "ภารกิจหน้าที่" ที่ชัดเจน เพื่อที่จะลดภาพการทำงานที่ "ซ้ำซ้อน" กันระหว่างอปท.ด้วยกันเอง หรือระหว่างงานที่ราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาคลงไปทำในพื้นที่ของอปท.ต่างๆ ซึ่งในช่วงเวลาที่ผ่านมาทำให้เกิดความสับสน ซ้ำซ้อน และสิ้นเปลืองเงินงบประมาณของประเทศไปโดยปล่าวประโยชน์เป็นจำนวนมาก ทรัพยากร "เงินงบประมาณ" ของประเทศนั้นมีอยู่อย่างจำกัด จึงควรใช้ให้เกิดประโยชน์และคุ้มค่า ไม่ใช่คิดแต่จะใช้ให้หมดไป
          เหตุผลประการหนึ่งที่ควรมีการกำหนด "ภารกิจหน้าที่" ของอปท.ให้ชัดเจน เนื่องจากประเทศไทยใช้วิธีการจัดระเบียบการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นระดับจังหวัดในทุกจังหวัด (ยกเว้นกรุงเทพมหานคร) ด้วยวิธีการจัดตั้งอปท.ขึ้น 2 ระนาบ ได้แก่ ระนาบบน (upper tier) คือ องค์การบริหารส่วนจังหวัด ซึ่งเป็นอปท.ที่มีขนาดใหญ่และมีเขตพื้นที่รับผิดชอบทั้งจังหวัด (บางคนอาจมองว่าซ้ำซ้อนกับเขตของ "จังหวัด" ซึ่งเป็นราชการส่วนภูมิภาค) ภารกิจหน้าที่สำคัญขององค์การบริหารส่วนจังหวัดในปัจจุบันคือ การประสาน ร่วมมือ และสนับสนุนการทำงานของเทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบลที่อยู่ในพื้นที่จังหวัดนั้นๆ ส่วนระนาบล่าง (lower tier) ประกอบด้วยเทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล และเมืองพัทยา ซึ่งอปท.ในระนาบล่างนี้เป็นอปท.ที่มีเขตพื้นที่รับผิดชอบเป็นของตนเองโดยเฉพาะ
          การจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขึ้น 2 ระนาบดังกล่าว หากไม่มีการกำหนด "ภารกิจหน้าที่" ของอปท.ทั้ง 2 ระนาบให้ชัดเจน จะทำให้เกิดการทำงานหลายอย่างซ้ำซ้อนกันขึ้นในพื้นที่เดียวกัน ปัจจุบันมีงานหลายอย่างที่อปท.ในเขตจังหวัดเดียวกันทำงานซ้ำซ้อนกัน เช่น งานก่อสร้างและบำรุงรักษาถนน สะพาน ศูนย์จำหน่ายสินค้าชุมชน สถานีขนส่ง และท่าเทียบเรือ งานพัฒนาแหล่งน้ำขนาดเล็ก งานป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย งานสังคมสงเคราะห์ งานส่งเสริมและบำรุงรักษาศิลปะ จารีตประเพณี ภูมิปัญญาและวัฒนธรรมท้องถิ่น เป็นต้น งานลักษณะดังกล่าวหน่วยงานของรัฐทั้งราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และอปท.ทั้ง 2 ระนาบ ต่างก็มีหน้าที่รับผิดชอบและบางครั้งก็ลงไปทำงานอย่างเดียวกันในสถานที่เดียวกัน นี่คือ สภาพการทำงานที่ซ้ำซ้อนกันในปัจจุบัน ในการปฏิรูประบบราชการโดยรวมต้องหาทางลบภาพการทำงานในลักษณะแบบนี้ไปให้ได้ เพื่อลดความสูญเสียสิ้นเปลืองเงินงบประมาณของแผ่นดิน
          ผมจึงมีความเห็นว่า รัฐบาลควรที่จะกำหนด "ภารกิจหน้าที่" ของอปท.แต่ละประเภทให้ชัดเจนกว่าที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน เพื่อให้ภารกิจต่างๆมีผู้รับผิดชอบโดยเฉพาะ ดังนี้
          1.อปท.ระนาบบน คือ องค์การบริหารส่วนจังหวัดซึ่งเป็นองค์กรขนาดใหญ่ มีเขตพื้นที่รับผิดชอบทั้งจังหวัด รัฐควรมอบหมายให้ทำภารกิจหน้าที่ที่เป็นงาน "ขนาดใหญ่" มีขอบข่ายครอบคลุมทั้งจังหวัด เช่น งานก่อสร้างโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งขนาดใหญ่ ได้แก่ การก่อสร้างและบำรุงรักษาถนนทางหลวงจังหวัด และงานพัฒนาแหล่งน้ำขนาดเล็กที่มีความจุไม่เกิน 2 ล้านลูกบาศก์เมตร งานก่อสร้างสนามกีฬา ท่าเทียบเรือ สถานีขนส่ง ฯลฯ รวมทั้งงานด้านการจัดการศึกษาระดับประถมศึกษาและกศน. งานด้านการสาธารณสุขมูลฐาน งานด้านการส่งเสริมการท่องเที่ยว และงานก่อสร้างระบบกำจัดขยะมูลฝอยรวมของจังหวัด (เพื่อแก้ไขปัญหาเรื่องการจัดการขยะมูลฝอยของเทศบาลและอบต.หลายแห่งในจังหวัด ที่ประสบปัญหาการขาดแคลนพื้นที่กำจัดขยะ และเพื่อให้การจัดการขยะมูลฝอยในแต่ละจังหวัดมีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น) เป็นต้น
          2.อปท.ระนาบล่าง คือ เทศบาลทุกแห่ง (ในกรณีที่มีการควบรวมและยกฐานะองค์การบริหารส่วนตำบลทั้งหมดให้เป็นเทศบาลแล้ว) ควรมอบหมายให้ทำภารกิจหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะ และพัฒนาท้องที่ในเขตรับผิดชอบทั้งทางด้านเศรษฐกิจและสังคม เช่น งานกำจัดขยะมูลฝอยและน้ำเสียในชุมชน งานป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย งานป้องกันและระงับอัคคีภัย งานก่อสร้างและบำรุงรักษาถนนและทางระบายน้ำในเขตรับผิดชอบ งานควบคุมการก่อสร้างอาคาร งานทะเบียนราษฎรและบัตรประชาชน งานสวัสดิการและการสังคมสงเคราะห์ (เด็กและ เยาวชน สตรี ผู้พิการ และผู้สูงอายุที่กำลังมีจำนวนเพิ่มขึ้น) งานศูนย์พัฒนาเด็กเล็กและการจัดการศึกษาระดับปฐมวัย งานพัฒนาสิ่งแวดล้อมชุมชน งานพัฒนาและส่งเสริมอาชีพประชาชน (ด้านการเกษตร การประมงและการปศุสัตว์) งานส่งเสริมศิลป วัฒนธรรมและประเพณีท้องถิ่น เป็นต้น
          เมื่อมีการกำหนด "ภารกิจหน้าที่" ให้กับอปท.ทุกประเภทอย่างชัดเจนแล้ว รัฐบาลควรจะ "กระจายภารกิจ" ต่างๆดังกล่าวแล้วจาก "หน่วยงานราชการส่วนกลาง" โดยการส่งมอบภารกิจนั้นๆไปให้กับ "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.)" ที่ีมีหน้าที่รับผิดชอบในภารกิจนั้นๆโดยตรง เช่น งานก่อสร้างและบำรุงรักษาถนนทางหลวงและสะพานที่อยู่ในเขตจังหวัดใด ก็มอบให้ "องค์การบริหารส่วนจังหวัด" ในจังหวัดนั้นรับผิดชอบไป (เสร็จแล้วก็ยุบ "กรมทางหลวงชนบท" ทิ้งไป ให้เหลือเพียง "กรมทางหลวงแผ่นดิน" เพียงกรมเดียว ไม่จำเป็นต้องมีหน่วยงานก่อสร้าง "ทางหลวง" ใน "ราชการส่วนกลาง" ถึง 2 กรมเช่นในปัจจุบันนี้) อีกตัวอย่างหนึ่งคือ งานพัฒนาแหล่งน้ำขนาดเล็กที่ีมีขนาดความจุไม่เกิน 2 ล้านลูกบาศก์เมตร เช่น งานก่อสร้างและงานขุดลอกสระน้ำ ห้วย หนอง คลอง บึง งานก่อสร้างระบบประปาหมู่บ้าน งานก่อสร้างฝายทดน้ำหรือชะลอการไหลของน้ำ งานก่อสร้างแท้งเก็บน้ำฝน เป็นต้น ซึ่งปัจจุบันงานดังกล่าวอยู่ในความรับผิดชอบของ "หน่วยงานราชการส่วนกลาง" หลายกรมหลายกระทรวงด้วยกัน ก็ให้หน่วยงานราชการส่วนกลางส่งมอบภารกิจดังกล่าวไปให้กับ "องค์การบริหารส่วนจังหวัด" รับไปดำเนินการทั้งหมด
          ผมคิดว่างานก่อสร้างและบำรุงรักษาถนน สะพาน และแหล่งน้ำขนาดเล็กในเขตจังหวัดต่างๆ ปัจจุบันหน่วยงาน "องค์การบริหารส่วนจังหวัด" มี "ศักยภาพ" ที่สามารถทำได้ และน่าจะทำได้ดีกว่าหน่วยงานราชการส่วนกลางด้วย เนื่องจากภารกิจ "งาน" ดังกล่าวเป็นงานที่ต้องมีการ "ดูแลและบำรุงรักษา" ภายหลังการก่อสร้างไปแล้วระยะหนึ่ง เนื่องจากหน่วยงานราชการส่วนกลางส่วนใหญ่ไม่มีเจ้าหน้าที่อยู่ประจำในพื้นที่ จึงขาดการดูแลรักษาทำให้เห็นสภาพถนน สะพาน และแหล่งน้ำขนาดเล็กหลายแห่งในหลายๆจังหวัดชำรุดทรุดโทรมมาก กว่าที่ีจะมีเจ้าหน้าที่จากราชการส่วนกลางรับทราบและลงไปซ่อมปรับปรุงแก้ไข ประชาชนก็ต้องทนเดืือดร้อนกันอยู่เป็นเวลานานมาก ในขณะที่หน่วยงาน "องค์การบริหารส่วนจังหวัด" มีผู้แทนที่เป็น "สมาชิกสภาอบจ." อยู่ทุกอำเภอคอย "เป็นหูเป็นตา" ให้ นอกจากนี้ "นายกอบจ." ยังเป็นคนที่อยู่ในจังหวัดนั้นและเป็นผู้ที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน ถ้าประชาชนในจังหวัดเห็นอะไรชำรุดทรุดโทรม พวกเขาสามารถสื่อสารถึงผู้นำของพวกเขาได้โดยง่ายกว่าการสื่อสารกับ "ราชการส่วนกลาง" นี่เป็นเหตุผลว่า ทำไมจึงควรต้อง "กระจายอำนาจ" การบริหารจัดการภารกิจดังกล่าวไปให้กับ "องค์การบริหารส่วนจังหวัด" ทุกจังหวัด มากกว่าปล่อยให้ "ราชการส่วนกลาง" ทำอยู่ต่อไป
          การมอบหรือกระจายภารกิจดังกล่าวจากหน่วยงานราชการส่วนกลางไปให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ต้องให้ "หน่วยงานราชการส่วนกลาง" กระจายอำนาจทั้งด้าน "การจัดทำภารกิจ งบประมาณ และบุคลากร" ไปให้กับอปท.พร้อมๆกันในคราวเดียวกัน ไม่ใช่การถ่ายโอนเฉพาะภารกิจหรือ "เนื้องาน" ที่หน่วยงานราชการส่วนกลาง "ทำสำเร็จแล้ว" เท่านั้น โดยที่ไม่ได้มีการส่งมอบเงินงบประมาณและบุคลากรตามไปพร้อมกันด้วยเช่นในระยะเวลาที่ผ่านมา
          ถ้ารัฐจะปฏิรูป "ระบบการบริหารราชการแผ่นดิน" ใหม่ รัฐจะต้อง "ปรับลดภารกิจ" ของหน่วยงานราชการส่วนกลางลงให้เหลือน้อยที่สุด และกระจาย "ภารกิจ" นั้นๆไปให้กับ "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" เป็นหลัก เรื่องที่กลัวกันว่า อปท.ยังไม่พร้อมและกลัวว่าจะมีการทุจริตเกิดขึ้นนั้น ขอให้เลิกกลัวหรือเลิกพูดถึงได้แล้ว เพราะวันนี้โลกเปลี่ยนไปจนไม่สามารถที่จะยืนอยู่ที่จุดเดิมได้อีกต่อไปแล้ว

          สมพงษ์ อนุยุทธพงศ์
             4 มกราคม 2565 

"กระจายอำนาจ" : ทางเลือก-ทางรอดประเทศไทย (ตอนที่ 36)
          เมื่อเดือนพฤษภาคม พ.ศ.2557 คณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ได้เข้ามายึดอำนาจการปกครองจากคณะรัฐบาลในขณะนั้น ด้วยการชูธง "การปฏิรูปประเทศ" ในด้านต่างๆ พร้อมกับการประกาศเจตนารมณ์และคำมั่นสัญญาด้วยเสียงเพลงที่ได้ยินได้ฟังกันทุกวันว่า "ขอเวลาไม่นาน" ในการเปลี่ยนแปลงประเทศให้เกิดความ "มั่นคง มั่งคั่ง ยั่งยืน" การดำเนินงานของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.)ในการปฏิรูปประเทศในตอนนั้นคือ การจัดตั้งคณะกรรมการขึ้นมา 2 ชุด คือ สภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) และสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ (สปท.) เพื่อทำหน้าที่แสวงหาแนวทางการปฏิรูปในด้านต่างๆ แต่ก็ไม่มีอะไรเกิดขึ้นให้เห็นเป็นชิ้นเป็นอันแต่อย่างใด
          ต่อมาได้มีการประกาศใช้ "รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2560" มีความในหมวดที่ 16 บัญญัติเรื่อง "การปฏิรูปประเทศ" ในด้านต่างๆหลายด้าน ได้แก่ การปฏิรูปกฎหมาย กระบวนการยุติธรรม การเมือง การบริหารราชการ การศึกษา การสาธารณสุข เศรษฐกิจและอื่นๆ และได้มีการแต่งตั้ง "คณะกรรมการปฏิรูปประเทศ" ขึ้นจำนวน 13 ชุด อย่างไรก็ตามนับตั้งแต่ปี พ.ศ.2557 จนถึงปัจจุบันระยะเวลาได้ผ่านไปแล้วกว่า 7 ปี สิ่งที่คนไทยทุกคนได้เห็นกันคือ เกือบจะไม่มีการปฏิรูปประเทศด้านใดที่ก้าวหน้าจนเห็นเป็น "รูปธรรม" ไม่รู้ว่าประเทศไทยสูญเสียค่าใช้จ่ายไปเป็นเงินค่าตอบแทน ค่าใช้สอย และค่าเบี้ยประชุม "คณะกรรมการปฏิรูปประเทศ" ทั้ง 3 ชุดไปแล้วเป็นจำนวนเท่าใด และยังไม่รู้ว่าอีกกี่ปีข้างหน้าจึงจะได้เห็น "การปฏิรูปประเทศ" เกิดขึ้นได้จริง
          ประเทศไทยวันนี้ก้าวเข้าสู่สังคมโลกยุค " Digital disruption" ซึ่งเป็นสังคมที่ "เทคโนโลยีดิจิทัล" ได้เข้ามาเปลี่ยนแปลงวิธีการบริหารจัดการองค์กรและการให้บริการประชาชน หรือการบริการลูกค้าของทั้งภาครัฐและภาคธุรกิจเอกชน รวมทั้งเปลี่ยนแปลงวิถีการใช้ชีวิตประจำวันของผู้คนทั่วโลกไปแล้วมากมาย ต่อมาเมื่อเกิด "วิกฤต" การแพร่ระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโควิด-19 ขึ้นต่อเนื่องยาวนานถึง 2 ปีแล้ว "วิกฤตการณ์" ดังกล่าวได้เข้ามาเป็น "ตัวเร่ง" ให้การเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมต่างๆดังกล่าวแล้ว เป็นไปด้วยความรวดเร็วขึ้นอย่างเห็นได้ชัด จนทำให้เกิดสิ่งที่เรียกกันว่า "New Normal" ในการดำรงวิถีชีวิตของผู้คนทั่วทั้งโลก วิถีเช่นนี้ยากที่ีจะกลับไปเหมือนเดิม
          แต่การบริหารจัดการภาครัฐไทยหรือ "ระบบราชการไทย" ยังคงยึดมั่นอยู่กับการบริหารจัดการในรูปแบบ "รวมศูนย์อำนาจ" ไว้ที่ี "หน่วยงานราชการส่วนกลาง" อย่างเหนียวแน่น ในขณะที่ประเทศสาธารณรัฐประชาชนจีนซึ่งปกครองประเทศด้วยระบบ "พรรคคอมมิวนิสต์" กลับมีการ "รวมศูนย์อำนาจ" ไว้ที่ีส่วนกลางเฉพาะ "อำนาจทางการเมืองและการปกครอง" เท่านั้น ในขณะที่ "อำนาจทางเศรษฐกิจและการคลัง" ถูกกระจายจาก "ส่วนกลาง" ออกไปสู่ "มณฑลและเทศบาล" ที่กระจัดกระจายอยู่ในภูมิภาคและท้องถิ่นต่างๆอย่างกว้างขวาง ทำให้สาธารณรัฐประชาชนจีนสามารถพัฒนาประเทศให้เจริญก้าวหน้าได้อย่างรวดเร็วมาก จนกลายเป็นประเทศที่มีขนาดเศรษฐกิจ (GDP)ใหญ่เป็นอันดับ 2 ของโลกภายในระยะเวลาอันสั้น เห็นได้ชัดว่า "กลไก" ในการบริหารราชการคือ ปัจจัยความสำเร็จในการพัฒนาประเทศของสาธารณรัฐประชาชนจีน
          กล่าวสำหรับประเทศไทยแม้ว่าจะมีองค์กรระหว่างประเทศทั้งธนาคารโลก (World Bank) และสภาเศรษฐกิจโลก (World Economic Forum หรือ WEF) หรือหน่วยงานด้านการศึกษาวิจัยในประเทศไทย เช่น สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) และมูลนิธิสถาบันอนาคตไทยศึกษา รวมทั้งนักวิชาการ และภาคธุรกิจเอกชนจำนวนมาก ออกมาเรียกร้องให้รัฐบาลเร่งรัดให้มีการ "กระจายอำนาจ" การบริหารราชการไทยให้มากขึ้น เพื่อตอบโจทย์การเปลี่ยนแปลงที่ีเกิดขึ้นในสังคมโลกปัจจุบัน แต่ก็ยังไม่เห็นสัญญาณใดๆที่จะทำให้การเปลี่ยนแปลงเกิดขึ้นได้เลย
          เมื่อวันที่ 16 พฤศจิกายน พ.ศ.2564 นายวิรไท สันติประภพ อดีตผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทยได้ไปบรรยายในหัวข้อเรื่อง "จินตนาการใหม่สำหรับภาครัฐ" ในงาน TDRI Annual Virtual Conference 2021 ซึ่งจัดโดยสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย(TDRI) โดยนายวิรไท สันติประภพได้พูดถึง "ภาครัฐไทย" ว่ามีปัญหาสะสมที่ีเรียกว่าเป็น "Tipping points" 4 เรื่อง คือ
          1.ประสิทธิภาพการให้บริการ ภาครัฐไทยใช้ทรัพยากรทางสังคมและเศรษฐกิจสูง แต่ยังมีปัญหาด้าน "ประสิทธิภาพ" เช่น การศึกษาใช้งบประมาณสูง แต่ "คุณภาพการศึกษา" ยังด้อยกว่าอีกหลายประเทศ
          2.ภาครัฐมีขนาดใหญ่ขึ้นเรื่อยๆ ทั้งงบเงินเดือนข้าราชการ เจ้าหน้าที่ งบทำงานด้านต่างๆ ซึ่งเป็นภาระในระยะยาว (ทัศนคติของผู้บริหารหน่วยงานภาครัฐไทยส่วนใหญ่ คือ "คนไม่พอ งบประมาณไม่พอ" ต้องขอขยายเพิ่มขึ้น คิดและทำอย่างอื่นไม่เป็น)
          3.โครงสร้างภาครัฐที่ไม่สามารถจัดการกับภาวะวิกฤตได้ วิกฤตโควิด-19 ทำให้เห็นว่า ภาครัฐไม่สามารถตอบโจทย์ความต้องการของประชาชน ในการจัดการกับเหตุการณ์ฉุกเฉินหรือเรื่องเร่งด่วนได้ ยิ่งโลกข้างหน้าเป็นโลกที่ต้องเผชิญกับความผันผวนสูง ทั้งสภาวะภูมิอากาศและการเปลี่ยนแปลงทางเทคโนโลยี(หรือ Disruption) รวมทั้งการทำงานในสถานการณ์ปกติก็มีความท้าทายเพิ่มขึ้น ภาครัฐไทยมีลักษณะ "รวมศูนย์" ขณะที่เรามีประเด็นความซับซ้อนของบริบทท้องถิ่นที่ีแตกต่างกัน การที่ภาครัฐรวมศูนย์ที่ส่วนกลาง ก็ทำให้การแก้ไขปัญหาช้า และเป็นวิธีการแก้ปัญหาแบบ "บนลงล่าง" ไม่ตอบโจทย์บริบทของพื้นที่
          4.ปัญหาคอรัปชั่น เป็นเรื่องที่น่ากล้วมาก เพราะการทำให้ทรัพยากรที่มีอยู่อย่างจำกัด ถูกนำไปใช้ในเรื่องที่ไม่มีความคุ้มค่าและเข้ากระเป๋าคนใดคนหนึ่ง มันทำลายครามสามารถในการแข่งขันของประเทศ
          ข้อสรุปของนายวิรไท สันติประภพ ชี้ให้เห็นว่า "ระบบราชการไทยปัจจุบัน" คือ ตัวปัญหาในการพัฒนาประเทศ จึงทำให้เกิดคำถามตามมาว่า ถึงเวลาแล้วหรือยังที่รัฐควรจะต้องเร่งรัด "ปฏิรูประบบบริหารราชการแผ่นดินไทย" ใหม่? หรือเราจะนั่งรอดูประเทศไทยเดินตามหลังประเทศเพื่อนบ้านไปเรื่อยๆโดยไม่ทำอะไรกันเลย

          สมพงษ์ อนุยุทธพงศ์
             5 ธันวาคม 2565 

"กระจายอำนาจ" : ทางเลือก-ทางรอดประเทศไทย (ตอนที่ 37)
          เมื่อเริ่มเขียนเรื่องนี้ (ความในตอนที่ 1) ผมพูดถึง "เครื่องจักรกล" ที่รัฐใช้เป็นเครื่องมือในการ "ขับเคลื่อนเศรษฐกิจ" ของประเทศ เพื่อที่จะทำให้เศรษฐกิจในประเทศขยายตัวได้ดีและทำให้สังคมเจริญก้าวหน้าอย่างรวดเร็ว ซึ่งจะทำให้ประเทศไทยสามารถก้าวข้าม "กับดักประเทศรายได้ปานกลาง" ไปเป็นประเทศ "รายได้สูง" ได้ภายในปี พ.ศ.2580 ตามเป้าหมายในแผนยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี โดยผมได้เขียนไว้ว่า ในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจประเทศนั้น รัฐบาลต้องอาศัยเครื่องจักรกล 4 เครื่องยนต์ซึ่งประกอบด้วย (1) การบริโภคภาคประชาชน (C : Consumptions), (2) การลงทุนภาคเอกชน ( I : Investment), (3) การใช้จ่ายภาครัฐ (G : Government Spending), และ (4) การส่งออก-การนำเข้าสินค้า ( X-M : Export-Import) ซึ่งเมื่อใดก็ตามที่เครื่องยนต์ทั้ง 4 เครื่องดังกล่าว "ติดเครื่อง" เดินหน้าไปพร้อมๆกัน เมื่อนั้นเศรษฐกิจของประเทศ (GDP) ก็จะขยายตัวได้ในระดับสูง นั่นหมายความว่า คนในประเทศส่วนใหญ่จะมีงานทำและมีรายได้เพิ่มสูงขึ้น
          กล่าวสำหรับประเทศไทยนับตั้งแต่เกิดการปฏิวัติรัฐประหารเมื่อปลายปี พ.ศ.2549 "เครื่องยนต์" ขับเคลื่อนเศรษฐกิจทั้ง 4 เครื่องก็เกิดอาการ "สดุด" ขึ้นเป็นระยะๆ ทำให้เศรษฐกิจประเทศไทยขยายตัวได้ในระดับต่ำต่อเนื่องกันมาเกินกว่า 15 ปีแล้ว กล่าวคือ เศรษฐกิจไทยในช่วงเวลาที่ผ่านมาขยายตัวได้โดยเฉลี่ยประมาณร้อยละ 2-3 ต่อปีเท่านั้น ต่อมาเมื่อเกิดวิกฤตการแพร่ระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโควิด-19 ขึ้นเมื่อปี พ.ศ.2563 ต่อเนื่องติดต่อกันมาครบ 2 ปีแล้ว ยิ่งซ้ำเติมให้เศรษฐกิจไทยขยายตัวติดลบถึงร้อยละ 6.4 เมื่อปี พ.ศ.2563 โดยที่ยังไม่มีใครรู้หรือสามารถคาดเดาได้ว่า "เครื่องยนต์" ทั้ง 4 เครื่องดังกล่าวจะกลับมาขับเคลื่อนเศรษฐกิจไทยไปพร้อมๆกันได้อีกเมื่อใด
          "เครื่องยนต์" ที่ีรัฐไทยใช้เป็นเครื่องมือในการ "ปั้มเศรษฐกิจ" ของประเทศ ในช่วงเวลาที่ผ่านมา ได้แก่
          1.การลงทุนภาคเอกชน ( I : Investment) รัฐบาลไทยพึ่งพาการลงทุนโดยตรงจากต่างประเทศเป็นหลัก ด้วยการส่งเสริมให้นักลงทุนเข้ามาลงทุนตั้งโรงงานอุตสาหกรรมในประเทศ เพื่อผลิตสินค้าประเภททดแทนการนำเข้าและสินค้าส่งออก ตัวอย่างเช่น อุตสาหกรรมรถยนต์ อุตสาหกรรมคอมพิวเตอร์และอุปกรณ์ อุตสาหกรรมเครื่องไฟฟ้าและอุปกรณ์ เป็นต้น ซึ่งสินค้าอุตสาหกรรมทั้ง 3 ประเภทดังกล่าวเป็นสินค้าส่งออกลำดับต้นๆของประเทศไทย ซึ่งถึงแม้ว่าปัจจุบันจะส่งออกได้ในปริมาณมากก็ตาม แต่เนื่องจากประเทศไทยเป็นเพียง "ผู้รับจ้างผลิต" ทำให้มูลค่ารายได้ที่คนไทยได้รับกลับมาไม่สูงมากนัก รัฐบาลที่ผ่านมาจึงได้พยายามแสวงหา "อุตสาหกรรมใหม่ หรืออุตสาหกรรม 4.0" มาเป็นทางเลือกให้นักลงทุนทั้งชาวต่างประเทศและชาวไทยหันมาลงทุนในประเทศไทย เพื่อทำให้เศรษฐกิจไทยขยายตัวได้ดีกว่าเดิม เนื่องจากการลงทุนใน "อุตสาหกรรม 4.0" เป็นอุตสาหกรรมแห่งอนาคต ที่จะทำให้ประเทศไทยสามารถ "แข่งขัน" ได้ในเวทีโลก ซึ่งจะทำให้คนไทยมีงานทำและมีรายได้เพิ่มสูงขึ้น
          2.การส่งออกสินค้า (X : Export) แม้ว่าจะเกิดวิกฤตโควิด-19 ขึ้นต่อเนื่องมา 2 ปีแล้วก็ตาม การส่งออกสินค้าของไทยก็ยังขยายตัวได้้ในระดับดี แต่ก็ยังมีจุดที่น่าเป็นห่วงอยู่มากพอสมควร เนื่องจากสินค้าที่ประเทศไทยส่งออกส่วนใหญ่ยังเป็น "สินค้าเดิม" ที่ียังไม่ได้รับการพัฒนาให้เป็นสินค้าที่มีคุณภาพและมีมูลค่าเพิ่มสูงแต่อย่างใด เช่น สินค้าเกษตรซึ่งประกอบด้วยข้าว ยางพารา มันสำปะหลัง ฯลฯ โดยเฉพาะข้าวแม้ว่าจะยังส่งออกได้ดี แต่ก็ส่งออกได้ในปริมาณที่ลดลงมากพอสมควร (ประเทศไทยเคยส่งออกข้าวได้เป็นอันดับ 1 ของโลก ประมาณ 9-10 ล้านตันต่อปี แต่ในระยะ 4-5 ปีมานี้ ปริมาณการสั่งออกข้าวลดลงเหลือเพียง 6-7 ล้านตันเท่านั้น ตกลงมาเป็นอันดับ 3 ของโลกรองจากอินเดียและเวียดนาม เนื่องจากไม่สามารถแข่งขันได้ทั้งด้านคุณภาพและราคาข้าว)
          ส่วนสินค้าอุตสาหกรรมที่ีไทยส่งออกเป็นอันดับต้นๆของประเทศ เช่น รถยนต์ อุปกรณ์และส่วนประกอบ เครื่องคอมพิวเตอร์ อุปกรณ์และส่วนประกอบ เครื่องจักรกลและส่วนประกอบ เครื่องปรับอากาศ และแผงวงจรไฟฟ้า เป็นต้น ก็ยังเป็น "สินค้าตัวเดิม" และยังเป็นสินค้าที่ประเทศไทยเป็นเพียง "ผู้รับจ้างผลิต" ในขณะที่ "ความต้องการ" สินค้าดังกล่าวกำลังจะเปลี่ยนแปลงไป เช่น รถยนต์ ปัจจุบันผู้ใช้เริ่มหันไปให้ความสนใจใช้ "รถยนต์ไฟฟ้า" เพิ่มมากขึ้น แต่ประเทศไทยยังคงผลิตได้แต่เพียง "รถยนต์เครื่องยนต์สันดาป" เท่านั้น เรื่องนี้ดร.สมประวิณ มันประเสริฐ ผู้ช่วยกรรมการผู้จัดการใหญ่ ผู้บริหารสายงานวิจัยและหัวหน้าทีมวิจัยเศรษฐกิจ ธนาคารกรุงศรีอยุธยา ได้พูดไว้อย่างน่าฟังว่า "เครื่องยนต์ขับเคลื่อนเศรษฐกิจไทย (growth engine) ยังคงเป็นตัวเดิม สินค้าและบริการยังเหมือนเดิม เช่น การส่งออกสินค้ายังเป็นอุตสาหกรรมเดิม การท่องเที่ยวที่หวังจะกลับมา ก็ยังเป็นการท่องเที่ยวแบบเดิม ยังเป็นตลาดเดิม ผู้ประกอบการหรือกระบวนการผลิตก็ยังเป็นกลุ่มเดิม ดังนั้นถึงแม้จะเติบโตในเชิงปริมาณ แต่ในเชิงคุณภาพยังมีโจทย์ที่ีต้องจัดการ สิ่งที่กังวลคือ เศรษฐกิจภายในประเทศระยะสั้นฟื้นตัวไม่ทัน และระยะยาวจะตกรถ เพราะวันนี้หลายประเทศวางแผนเรื่องการลงทุนเศรษฐกิจใหม่ แต่เมืองไทยยังผลิตสินค้าเดิมๆ เพราะเรากลัวเสียลูกค้าเดิม ขณะที่ลูกค้าในอดีตกับลูกค้าในอนาคตไม่เหมือนกัน ถ้าเราไม่เปลี่ยน ไม่ปรับ กลัวว่าประเทศไทยจะตกรถ" (ข่าวประชาชาติธุรกิจออนไลน์ วันที่ 25 พฤศจิกายน พ.ศ.2564 หัวข้อข่าว "เศรษฐกิจไทย 'เครื่องยนต์เก่า-ตลาดเก่า' ต้องสปีดปรับโครงสร้างก่อน..ตกรถ)

          สมพงษ์ อนุยุทธพงศ์
             6 ธันวาคม 2565

"กระจายอำนาจ" : ทางเลือก-ทางรอดประเทศไทย (ตอนที่ 38-จบ)
          "เครื่องยนต์" ขับเคลื่อนเศรษฐกิจและสังคมของประเทศอีก 2 เครื่องยนต์ ที่จะช่วยทำให้ประเทศก้าวเดินไปข้างหน้าได้อย่างมั่นคง มั่งคั่ง ยั่งยืน คือ
          3.การบริโภคภาคประชาชน (C : Consumptions) เมื่อประเทศไทยต้องเผชิญกับวิกฤตโควิด-19 ต่อเนื่องกันมาเป็นเวลาถึง 2 ปีแล้ว ทำให้เครื่องยนต์เครื่องนี้เกิดอาการ "สะดุด" อย่างแรง เพราะมาตรการล๊อคดาวน์ของภาครัฐที่ีห้ามการเดินทางออกนอกบ้าน แม้ว่าจะมีการผ่อนคลายบ้างเป็นระยะๆก็ไม่ช่วยทำให้ "การบริโภคภาคประชาชน" กลับมาดีเหมือนเดิม ส่วนที่ได้รับผลกระทบอย่างรุนแรงมาก คือ ภาคธุรกิจท่องเที่ยว ทั้งธุรกิจการบิน การโรงแรม ธุรกิจทัวร์ ธุรกิจร้านอาหารและร้านค้าสินค้าท่องเที่ยว ธุรกิจบันเทิงและดนตรี ฯลฯ ที่ีเห็นได้ชัดเจนคือ รายได้ที่เกิดจากการบริโภคสินค้าและบริการของนักท่องเที่ยวต่างประเทศ ที่ีเข้ามาเที่ยวในประเทศไทยในปี พ.ศ.2562 ซึ่งมีจำนวนประมาณ 40 ล้านคน สามารถสร้างรายได้ให้กับประเทศไทยถึงปีละประมาณ 2 ล้านล้านบาท ได้อันตรธานหายไปทันทีในช่วง 2 ปีนี้ โดยที่ียังไม่รู้ว่าสภาพเช่นนี้จะฟื้นคืนมาได้อีกเมื่อใด
          4.การใช้จ่ายภาครัฐ (G : Government Spending) วิกฤตโควิด-19 ทำให้รัฐบาลต้องหันมาทุ่มเงินค่าใช้จ่ายไปในด้านการแพทย์และสาธารณสุขมากขึ้น เช่น การจัดหาเครื่องมือแพทย์และเตียงผู้ป่วย การจัดหาวัคซีนป้องกันโรค ค่าตอบแทนเจ้าหน้าที่แพทย์และพยาบาล ค่าใช้จ่ายในการป้องกันและระงับการแพร่ระบาดของเชื้อโรค รวมทั้งค่าใช้จ่ายในการกระตุ้นเศรษฐกิจและการเยียวยาช่วยเหลือผู้ได้รับผลกระทบ เป็นต้น ค่าใช้จ่ายดังกล่าวรัฐบาลต้อง "กู้เงิน" มาใช้จ่ายเป็นเงินประมาณ 1.5 ล้านล้านบาทแล้ว โดยที่ยังไม่รู้ว่าจะยังมีภาระค่าใช้จ่ายเพิ่มขึ้นในวันข้างหน้าอีกมากน้อยเพียงใด นอกจากนี้การบริโภคภาคประชาชนที่ลดลงในช่อง 2 ปีนี้ ยังทำให้รัฐบาลจัดเก็บรายได้สุทธิในปีนี้ได้ต่ำกว่าประมาณการถึง 3.07 แสนล้านบาท หรือลดลง 11.5% (ข่าวมติชนออนไลน์ วันที่ 1 มกราคม พ.ศ.2565 หัวข้อข่าว "คลังหลังแอ่น..จัดเก็บรายได้ไม่พอยาไส้ ลุยรีดภาษีปีเสือ)  ซึ่งจะทำให้รัฐบาลไม่มีเงินงบประมาณเหลือไปลงทุนด้านอื่นๆ เช่น ด้านการศึกษา ด้านการพัฒนาการเกษตร และพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานของประเทศ เป็นต้น
          เมื่อการบริโภคภาคประชาชนและการใช้จ่ายภาครัฐไม่สามารถขับเคลื่อนเศรษฐกิจไทยให้ขยายตัวได้้ดีเหมือนเดิม ปัญหาสังคม เช่น ปัญหาความยากจน ปัญหาหนี้ครัวเรือน และปัญหาความเหลื่อมล้ำทางสังคม ฯลฯ ก็มีแนวโน้มเพิ่มสูงขึ้น ภาครัฐจึงจำเป็นที่จะต้องแสวงหา "เครื่องจักรตัวใหม่" เพื่อเป็น "ทางเลือก" ในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจและสังคมภายในประเทศ จากเดิมที่รัฐใช้ "หน่วยงานราชการส่วนกลาง" เป็นเครื่องจักรขับเคลื่อนเศรษฐกิจและสังคมจาก "บนลงล่าง (Top dawn)" ตลอดระยะเวลากว่า 60 ปีที่ผ่านมา (นับตั้งแต่มีการประกาศใช้แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับแรกเมื่อปี พ.ศ.2504) เศรษฐกิจไทยก็ยังไม่สามารถก้าวข้าม "กับดักประเทศรายได้ปานกลาง" ไปได้ นอกจากนี้ "ผลของการพัฒนาประเทศ" ก็ยัง "กระจุกตัว" อยู่แต่เฉพาะในกรุงเทพมหานครและหัวเมืองใหญ่ๆ และ "ความมั่งคั่ง" ก็ตกไปอยู่ในมือของกลุ่มคนบางกลุ่มเท่านั้น ไม่ได้ "กระจาย" ไปสู่ประชาชนส่วนใหญ่ของประเทศแต่อย่างใด รัฐจึงควรหันไปให้ความสำคัญกับ "หน่วยงานราชการส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถิ่น" ซึ่งประกอบด้วย "จังหวัด" 76 จังหวัด และ "องค์กรปกครองส่วนท้อง" 7,850 แห่ง ให้เข้ามา "มีส่วนร่วม" ในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจและสังคมใน "แนวราบ" เพื่อให้ "ผลของการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม" กระจายและตกไปถึงมือประชาชนในชุมชนท้องถิ่นต่างๆของประเทศอย่างแท้จริง เหมือนกับประเทศสาธารณรัฐประชาชนจีนที่ีทำสำเร็จมาแล้ว (เมื่อเดือนธันวาคม พ.ศ.2546 ดร.สมคิด จาตุศรีพิทักษ์ รองนายกรัฐมนตรีในขณะนั้น ได้พาคณะผู้บริหารกระทรวงมหาดไทยและ "ผู้ว่าฯ CEO" ทั่วประเทศ ไปศึกษาดูงานด้านพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของมหานครเซี่ยงไฮ้ ต่อมาระหว่างปี พ.ศ.2554-2559 ผมได้มีโอกาสเดินทางไปศึกษาดูงานการพัฒนาประเทศและการพัฒนาการศึกษาของประเทศจีน ร่วมกับคณะนักบริหารระดับสูง กระทรวงศึกษาธิการ (นบส.ศธ.) อีก 4-5 ครั้ง ได้มีโอกาสไปรับฟังการบรรยายและชี้แจงแนวทางการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม โดยอาศัย "กลไกภูมิภาคและท้องถิ่น" เป็นเครื่องมือในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจและสังคมของสาธารณรัฐประชาชนจีน เห็นได้ชัดว่า ทำให้จีนสามารถพัฒนาประเทศให้เจริญก้าวหน้าได้รวดเร็วมาก)
          อย่างไรก็ตาม ก่อนที่จะปรับเปลี่ยนแนวทางในการ "ขับเคลื่อนเศรษฐกิจและสังคม" ของประเทศดังกล่าวแล้ว รัฐบาลจะต้องเร่งรัดปฏิรูป "ระบบบริหารราชการแผ่นดิน" ครั้งใหญ่ ทั้งการปฏิรูป "ราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น" ไปพร้อมๆกัน เพื่อให้เกิดการประสานสอดรับกันอย่างลงตัว การปฏิรูป "ระบบบริหารราชการแผ่นดิน" ด้วยวิธีการ "กระจายอำนาจ" จาก "ราชการส่วนกลาง" ลงไปยัง "ราชการส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถิ่น" ยังเป็นการปรับเปลี่ยนรูปแบบการบริหารราชการ โดยการให้หน่วยงานที่อยู่ใกล้ชิดประชาชนเข้ามามีบทบาทในการบริหารจัดการมากขึ้น ซึ่งจะทำให้ "ประชาชน" ที่อยู่ในชุมชนต่างๆทั่วประเทศสามารถเข้ามา "มีส่วนร่วม" ในการบริหารบ้านเมืองได้มากขึ้นทั้งโดยตรงและโดยอ้อม
          นอกจากนี้รัฐบาลยังจะต้องปฏิรูป "กฎหมายและกระบวนการยุติธรรม" ไปพร้อมๆกันด้วย โดยเฉพาะการปฏิรูป "กฎหมาย" ที่ล้าสมัยตามไม่ทันการเปลี่ยนแปลงของสังคมโลก เพื่อที่จะเปลี่ยนแปลง "แนวคิดในการบริหารจัดการภาครัฐ" จากเดิมที่รัฐหรือหน่วยงานของรัฐมีแนวคิดมุ่งเน้นไปในทาง "การควบคุม" การทำธุรกิจของภาคธุรกิจเอกชนและประชาชน ให้เปลี่ยนแนวคิดไปมุ่งเน้นที่ "การส่งเสริม" เพื่อทำให้ภาคธุรกิจเอกชนและประชาชนเข้มแข็งและทำให้พวกเขาพร้อมที่จะเข้ามา "มีส่วนร่วม" ในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจและสังคมของประเทศร่วมกับภาครัฐ พึงเข้าใจว่าในระบบ "เศรษฐกิจแบบการตลาด" นั้น ภาคธุรกิจเอกชนและประชาชนมีบทบาทสำคัญยิ่งในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจและสังคมของประเทศ ไม่ใช่เฉพาะหน้าที่ของภาครัฐเท่านั้น เมื่อใดก็ตามที่ภาคธุรกิจเอกชนและประชาชนเข้มแข็ง เมื่อนั้น "เศรษฐกิจประเทศไทย" ก็จะวิ่งไปข้างหน้าได้รวดเร็วยิ่งขึ้น สังคมประเทศก็จะ "มั่นคง มั่งคั่ง ยั่งยืน"

          สมพงษ์ อนุยุทธพงศ์
             7 มกราคม 2565

สรุปสาระสำคัญ

บทความนี้วิเคราะห์ว่าปัญหาการรวมศูนย์อำนาจของระบบราชการไทยเป็นรากฐานสำคัญของการผูกขาดทางเศรษฐกิจ ความเหลื่อมล้ำ และการพัฒนาที่ไม่สมดุล เนื่องจากกฎหมายและระเบียบของรัฐจำนวนมากเอื้อต่อธุรกิจขนาดใหญ่ ทำให้ผู้ประกอบการรายย่อยและ SMEs เข้าถึงโอกาสทางเศรษฐกิจได้ยาก เช่น ธุรกิจสุรา เบียร์ และเครื่องแบบนักเรียน ส่งผลให้ทรัพยากรกระจุกตัวอยู่ในกลุ่มทุนใหญ่

ผู้เขียนเสนอให้เปลี่ยนบทบาทภาครัฐจาก “ผู้ควบคุม” เป็น “ผู้ส่งเสริม” เพื่อเปิดพื้นที่ให้สตาร์ทอัพและธุรกิจชุมชนเติบโต โดยใช้แนวคิดกระจายอำนาจให้ “จังหวัด” เป็นกลไกขับเคลื่อนเศรษฐกิจในแนวราบ ลดการพึ่งพาส่วนกลาง และเพิ่มการมีส่วนร่วมของท้องถิ่น

ด้านการบริหารรัฐ ควรลดความซ้ำซ้อนของกระทรวงและกรม กระจายภารกิจไปสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พร้อมยกระดับผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นผู้นำเชิงยุทธศาสตร์แบบ CEO และเปิดให้ผู้เชี่ยวชาญจากหลายกระทรวงร่วมบริหารแบบบูรณาการ

ด้านการศึกษาเสนอให้กระจายอำนาจ ลดหลักสูตรรวมศูนย์ และให้ท้องถิ่นออกแบบการเรียนรู้ตามบริบทพื้นที่ รวมทั้งลดการพิมพ์ตำรา

สุดท้ายเน้นความสำคัญของงานวิจัยและพัฒนา (R&D) และข้อมูลเชิงประจักษ์ในการกำหนดนโยบาย เพื่อให้การพัฒนามีประสิทธิภาพ ลดความเหลื่อมล้ำ และนำไปสู่การเติบโตอย่างยั่งยืนของประเทศ

ข้อสอบ

ข้อ 1

สาเหตุสำคัญของปัญหาการผูกขาดทางเศรษฐกิจตามบทความคือข้อใด
ก. การเปิดเสรีทางการค้า
ข. การรวมศูนย์อำนาจของรัฐ
ค. การขาดเทคโนโลยี
ง. การขาดแรงงานฝีมือ

เฉลย: ข
เหตุผล: บทความชี้ว่าการรวมศูนย์อำนาจทำให้กฎหมายเอื้อทุนใหญ่และเกิดการผูกขาด

ข้อ 2

ธุรกิจใดถูกยกเป็นตัวอย่างของผลกระทบจากกฎระเบียบรัฐ
ก. ธุรกิจท่องเที่ยว
ข. ธุรกิจไอที
ค. ธุรกิจสุราและเบียร์
ง. ธุรกิจโลจิสติกส์

เฉลย: ค
เหตุผล: เป็นตัวอย่างชัดเจนของข้อจำกัดที่เอื้อนายทุนรายใหญ่

ข้อ 3

แนวคิดหลักที่ผู้เขียนต้องการผลักดันคือข้อใด
ก. เพิ่มการควบคุมรัฐ
ข. ลดบทบาทเอกชน
ค. รัฐเป็นผู้ควบคุมเข้มงวด
ง. เปลี่ยนรัฐเป็นผู้ส่งเสริม

เฉลย: ง
เหตุผล: เน้นรัฐสนับสนุนมากกว่าควบคุม

ข้อ 4

กลไกสำคัญในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจตามบทความคือ
ก. ส่วนกลาง
ข. จังหวัด
ค. รัฐวิสาหกิจ
ง. ธนาคารกลาง

เฉลย: ข
เหตุผล: จังหวัดเป็น “เครื่องจักรเศรษฐกิจแนวราบ”

ข้อ 5

ข้อใดสะท้อนแนวคิดการศึกษาแบบกระจายอำนาจ
ก. ใช้ตำราเดียวทั่วประเทศ
ข. เพิ่มสอบมาตรฐานกลาง
ค. ให้ท้องถิ่นออกแบบการเรียนรู้
ง. เพิ่มจำนวนข้อสอบกลาง

เฉลย: ค
เหตุผล: เน้นบริบทพื้นที่เป็นสำคัญ

ข้อ 6

บทบาทใหม่ของผู้ว่าราชการจังหวัดคือ
ก. นักการเมือง
ข. CEO เชิงยุทธศาสตร์
ค. ผู้ตรวจราชการ
ง. นักกฎหมาย

เฉลย: ข
เหตุผล: เป็นผู้นำแบบบูรณาการระดับจังหวัด

ข้อ 7

ข้อใดเป็นแนวทางปฏิรูประบบราชการ
ก. เพิ่มกระทรวง
ข. รวมศูนย์งบประมาณ
ค. เพิ่มหน่วยงานส่วนกลาง
ง. ลดความซ้ำซ้อนของหน่วยงาน

เฉลย: ง
เหตุผล: เพื่อลดความสิ้นเปลืองและเพิ่มประสิทธิภาพ

ข้อ 8

เหตุผลสำคัญของการกระจายอำนาจคือ
ก. เพิ่มงานราชการ
ข. ลดการแข่งขัน
ค. เพิ่มการตัดสินใจจากส่วนกลาง
ง. เพิ่มประสิทธิภาพและลดความเหลื่อมล้ำ

เฉลย: ง
เหตุผล: เป้าหมายคือประสิทธิภาพและความเป็นธรรม

ข้อ 9

บทบาทของ R&D ในบทความคือ
ก. ใช้เพื่อโฆษณารัฐ
ข. ใช้กำหนดนโยบายแบบมีข้อมูล
ค. ใช้เพิ่มงบประมาณ
ง. ใช้ลดบุคลากร

เฉลย: ข
เหตุผล: สนับสนุนการตัดสินใจเชิงประจักษ์

ข้อ 10

ตัวอย่างความสำเร็จของการกระจายอำนาจที่กล่าวถึงคือ
ก. ญี่ปุ่น
ข. สหรัฐฯ
ค. จีน
ง. สิงคโปร์

เฉลย: ค
เหตุผล: จีนใช้ท้องถิ่นขับเคลื่อนเศรษฐกิจจนเติบโตสูง

ความเห็นของผู้ชม