ยุบส่วนภูมิภาค ; กระจายอำนาจให้ท้องถิ่น (1)

ยุบส่วนภูมิภาค ; กระจายอำนาจให้ท้องถิ่น? (ตอนที่ 1)

          เมื่อวันที่ 2 มกราคม พ.ศ.2565 เว๊บไซต์ MATICHON ONLINE ได้นำเสนอข่าวการเมืองภายใต้หัวข้อข่าวว่า "ก้าวหน้า คึก! ล่ารายชื่อแก้ รธน.หมวด 14 ยุบส่วนภูมิภาค ลุยกระจายอำนาจให้ท้องถิ่น เริ่ม 1 เม.ย." ช่วงเวลาที่มีการนำเสนอข่าวดังกล่าว เป็นช่วงที่ผมกำลังเขียนบทความเรื่อง "กระจายอำนาจ : ทางเลือก-ทางรอดประเทศไทย" จึงมีผู้ตั้งคำถามกับผมว่า "ผมคิดอย่างไรกับเรื่องนี้?"
          ข้อเท็จจริงในบทความที่ผมเขียนทั้งหมด 38 ตอนนั้น ผมเขียนถึงแนวทางใน "การปฏิรูประบบบริหารราชการแผ่นดินไทย" ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534 ครั้งใหม่ (ซึ่งกำลังอยู่ในระหว่างการพิจารณาดำเนินการของ "คณะกรรมการปฏิรูปประเทศด้านการบริหารราชการแผ่นดิน") ไว้ว่า รัฐบาลจะต้องดำเนินการ "ปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดิน" ไปพร้อมๆกันทั้งการปฏิรูป "ราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถิ่น" ไม่ใช่ทำเฉพาะส่วนใดส่วนหนึ่ง เพราะระบบบริหารราชการไทยทั้ง 3 ส่วนดังกล่าว เกี่ยวพันธ์กันเป็นลูกโซ่ไม่สามารถแยกออกจากกันได้ ดังนั้น เมื่อบริบทของสังคมโลกปัจจุบันทั้งทางด้านเศรษฐกิจ สังคม วิทยาศาสตร์ เทคโนโลยี และสิ่งแวดล้อม ได้เกิดการเปลี่ยนแปลงขึ้นอย่างรวดเร็ว ทำให้ประเทศไทยไม่สามารถที่จะยืนอยู่ที่จุดเดิมได้อีกต่อไปแล้ว เพราะวิธีการ "บริหารราชการแผ่นดิน" ในรูปแบบเดิมที่ีใช้มานานเกือบ 90 ปี นับตั้งแต่มีการเปลี่ยนแปลงการปกครองประเทศเมื่อปี พ.ศ. 2475 จนถึงปัจจุบัน ไม่สามารถ "เปลี่ยนประเทศไทย" จากการเป็น "ประเทศกำลังพัฒนา" ให้ก้าวไปเป็น "ประเทศพัฒนาแล้ว" ได้ และยังน่าเชื่อว่าอีก 16 ปีข้างหน้าหรือปี พ.ศ.2580 (ตามแผนยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี) ประเทศไทยก็จะยังคงเป็น "ประเทศรายได้ปานกลางค่อนข้างสูง" อยู่ต่อไป ไม่สามารถก้าวข้ามไปเป็น "ประเทศรายได้สูง" ได้อย่างแน่นอน และยังจะทำให้ "สังคมไทย" เป็นสังคมที่มี "ความแตกต่าง" ระหว่างสังคมเมืองและสังคมชนบท รวมทั้งมีปัญหา "ความเหลื่อมล้ำทางสังคม" และปัญหา "ความยากจน" อยู่ต่อไปอีกนานมากพอสมควร
          ความในตอนที่ 21 ในบทความเรื่อง "กระจายอำนาจ : ทางเลือก-ทางรอดประเทศไทย" นั้น ผมได้เขียนไว้ว่า ในการปฏิรูประบบราชการครั้งใหม่ รัฐบาลและคณะกรรมการปฏิรูปประเทศด้านการบริหารราชการแผ่นดิน ควรจะต้องไปพิจารณาทบทวนว่า "สมควรที่ประเทศไทยจะยังคงต้องมีราชการส่วนภูมิภาคอยู่ต่อไปหรือไม่ หรือสมควรที่จะยุบทิ้งไป ให้คงเหลือไว้แต่เฉพาะราชการส่วนกลางและส่วนท้องถิ่นเท่านั้น?" ถ้ารัฐบาลเห็นว่า "ราชการส่วนภูมิภาค" ยังมีความจำเป็นสำหรับการบริหารราชการแผ่นดินของประเทศไทยต่อไป จะด้วยเหตุผลว่า การเปลี่ยนแปลงระบบบริหารราชการแผ่นดินไทยจากปัจจุบันที่แบ่งออกเป็น 3 ส่วน คือ ราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น" ให้คงเหลือเพียง 2 ส่วน คือ "ราชการส่วนกลางและส่วนท้องถิ่น" โดยการยุบ "ราชการส่วนภูมิภาค" ทิ้งไป เพื่อให้มีการบริหารราชการเหมือนกับประเทศประชาธิปไตยอื่น น่าจะเป็นเรื่องที่เร็วเกินไป รัฐบาลก็จะต้องปฏิรูป "ราชการส่วนภูมิภาค" ครั้งใหญ่ เพราะการบริหารราชการส่วนภูมิภาคโดยเฉพาะการบริหารราชการระดับ "จังหวัด" ยังมี "จุดอ่อน" ที่ีต้องปรับปรุงแก้ไขอีกมากมาย ทั้งเรื่องของ "ความมีเอกภาพ" ในการบริหารจัดการ เรื่องของการจัดโครงสร้างหน่วยงาน เรื่องของปรับเปลี่ยนภารกิจหน้าที่ของผู้ว่าราชการจังหวัด เรื่องของการวางแผนยุทธศาสตร์และการจัดทำงบประมาณเพื่อการพัฒนาจังหวัดแบบบูรณาการ และเรื่องของความสัมพันธ์ระหว่าง "จังหวัด" และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในจังหวัด (อบจ. เทศบาล และอบต.) ฯลฯ ปัญหาต่างๆที่ "ราชการส่วนภูมิภาค" เผชิญอยู่ในปัจจุบัน ถ้าไม่ดำเนินการปฏิรูปเสียก่อน ก็อาจจะทำให้การปฏิรูประบบบริหารราชการแผ่นดินครั้งใหม่ล้มเหลวเหมือนทุกครั้งที่ผ่านๆมา
          แนวทางการปฏิรูประบบบริหารราชการแผ่นดินที่ผมได้นำเสนอไว้ในข้อเขียนเรื่อง "กระจายอำนาจ : ทางเลือก-ทางรอดประเทศไทย" (38 ตอน) มีสาระโดยสรุปดังนี้
          1.ทำให้ "ราชการส่วนกลาง" มีขนาดเล็กลง ด้วยการยุบรวมหน่วยงานระดับกระทรวง-กรมให้เหลือเท่าที่จำเป็นเท่านั้น เสร็จแล้วก็กระจาย "ภารกิจ บุคลากร และงบประมาณ" ส่วนใหญ่ ซึ่งยังคงเป็นของหน่วยงาน "ราชการส่วนกลาง" ไปให้กับ "ราชการส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถิ่น" เป็นผู้ดำเนินการแทน ซึ่งการดำเนินการดังกล่าวเชื่อว่าจะทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงแนวทางในการบริหารจัดการภาครัฐ จากเดิมที่รัฐบาลมอบหมายให้ "หน่วยงานราชการส่วนกลาง" เป็นเครื่องมือหรือกลไกในการ "ขับเคลื่อนเศรษฐกิจและสังคม" ของประเทศใน "แนวดิ่ง" จาก "บนลงล่าง(Top dawn)" โดยที่หน่วยงานราชการส่วนกลาง (ทุกกระทรวงและกรม) ต่างก็ส่ง "บุคคลากรและงบประมาณ" ลงไปพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมในระดับจังหวัด ในลักษณะที่ี "ต่างคนต่างทำ" ไม่มีการ "บูรณาการ" ทำงานร่วมกัน แม้ว่าจะเป็นหน่วยงานที่อยู่ในกระทรวงเดียวกันก็ตาม ซึ่งวิธีการบริหารจัดการภาครัฐดังกล่าว ไม่สามารถนำมาใช้ได้แล้วในสถานการณ์ปัจจุบัน จำเป็นที่จะเปลี่ยนแปลงวิธีการขับเคลื่อนเศรษฐกิจและสังคมประเทศให้เป็นไปใน "แนวนอนหรือแนวราบ" โดยอาศัย "กลไก" ระดับภูมิภาคและท้องถิ่น ซึ่งจะถือเป็นการ "พลิกบทบาท" ในการบริหารราชการภาครัฐของไทยครั้งสำคัญที่สุด
          2.ทำให้ "ราชการส่วนภูมิภาค" โดยเฉพาะ "จังหวัด" เปลี่ยนไปเป็นหน่วยงานด้าน "ยุทธศาสตร์เชิงเศรษฐกิจ" ที่มีหน้าที่ใน "การวางแผนและการขับเคลื่อน" เศรษฐกิจและสังคมระดับจังหวัด เพื่อทำให้ "จังหวัด" เป็น "กลไกหรือเครื่องจักรตัวใหม่" ในการ "ปั๊มเศรษฐกิจ" ของประเทศไปพร้อมๆกันทั้ง 76 เครื่องยนต์ ซึ่งจะแตกต่างจากเดิมที่มีเพียง "หน่วยงานราชการส่วนกลาง" เท่านั้น ที่เป็นเครื่องจักรขับเคลื่อนเศรษฐกิจและสังคมของประเทศ ทำให้ "เศรษฐกิจและสังคมประเทศไทย" เคลื่อนตัวไปข้างหน้าได้ช้ากว่าประเทศเพื่อนบ้าน เห็นได้ชัดเมื่อเปรียบเทียบกับประเทศสาธารณรัฐประชาชนจีน เมื่อปี พ.ศ.2553 คนจีนยังมีรายได้เฉลี่ยต่อหัวต่อปีตามหลังคนไทย โดยที่ีคนจีนในตอนนั้นมีรายได้เฉลี่ยต่อหัวอยู่ที่ประมาณ 142,744 บาท/คน/ปี เท่านั้น ขณะที่ีคนไทยมีรายได้เฉลี่ยต่อหัวประมาณ 158,875 บาท/คน/ปี แต่เมื่อระยะเวลาผ่านไปเพียง 5 ปีเท่านั้น คือ เมื่อปี พ.ศ.2558 รายได้เฉลี่ยต่อหัวต่อปีของคนจีนกลับแซงหน้าคนไทยไปแล้ว กล่าวคือ รายได้เฉลี่ยต่อหัวของคนจีนเพิ่มขึ้นเป็น 252,566 บาท/คน/ปี ขณะที่รายได้ต่อหัวของคนไทยยังอยู่ที่ 182,005 บาท/คน/ปี เท่านั้น นี่แสดงว่า ปัจจัยความสำเร็จในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจและสังคมของประเทศจีน คือ การใช้ "กลไกระดับภูมิภาคและท้องถิ่น" ซึ่งประกอบด้วย "มณฑลและเทศบาล" ที่มีอยู่ทั่วประเทศ เป็นเครื่องมือในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจและสังคม ซึ่งไม่ใช่การใช้ "กลไกราชการส่วนกลาง" เหมือนกับที่ประเทศไทยใช้อยู่ในปัจจุบัน
          3.ทำให้ "ราชการส่วนท้องถิ่น" เป็นเครื่องจักรที่มีบทบาทหน้าที่สำคัญในการขับเคลื่อน "การจัดทำบริการสาธารณะของภาครัฐ" แทนหน่วยงานราชการส่วนกลาง ยกตัวอย่างเช่น การจัดการศึกษา การให้บริการด้านสาธารณสุข การพัฒนาอาชีพ การพัฒนาคุณภาพชีวิตประชาชน การพัฒนาการท่องเที่ยว การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่ง (ถนน สะพาน สถานีขนส่ง ท่าเทียบเรือ ฯลฯ) การพัฒนาแหล่งน้ำขนาดเล็ก การป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย เป็นต้น โดยภารกิจการจัดทำบริการสาธารณะดังกล่าวที่หน่วยงานราชการส่วนกลางยังทำอยู่ในปัจจุบัน ควรที่จะถูกกระจายหรือถ่ายโอนไปยัง "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" เป็นส่วนใหญ่ ทั้งนี้ เพื่อให้เป็นไปตามหลักการปกครองในระบอบประชาธิปไตย ที่ยึดหลัก "ประชาชนเป็นศูนย์กลาง" โดยประชาชนในท้องถิ่นนั้นๆจะได้มีโอกาสเข้ามามี "ส่วนร่วม" ในการบริหารจัดการท้องถิ่นของตนเองทั้งทางตรงและทางอ้อมมากขึ้น นอกจากนี้ "การกระจายอำนาจ" การจัดทำบริการสาธารณะดังกล่าว ยังสอดคล้องกับสภาพการเปลี่ยนแปลงของสังคมโลกทั้งทางด้านเศรษฐกิจ สังคม วิทยาศาสตร์ เทคโนโลยี แหละสิ่งแวดล้อมในปัจจุบันอีกด้วย

          สมพงษ์ อนุยุทธพงศ์
            1 กุมภาพันธ์ 2565

ยุบส่วนภูมิภาค : กระจายอำนาจให้ท้องถิ่น? (ตอนที่ 2)
          คณะบุคคลที่เรียกตัวเองว่า "คณะก้าวหน้า" ได้ให้เหตุผลในข้อเสนอที่จะให้ "ยุบส่วนภูมิภาค" ไว้ว่า "การกระจายอำนาจ คือ การกระจายงาน เงิน คน ไปไว้ที่ท้องถิ่น เพื่อให้วันหนึ่งเราจะเดินทางไปถึงการยกเลิกราชการส่วนภูมิภาค คือ ไม่ต้องมีผู้ว่าฯจังหวัด นายอำเภอ ศึกษาธิการจังหวัด เกษตรจังหวัด ปศุสัตว์จังหวัด อะไรแบบนี้เลิกทั้งหมด โดยจะเป็นส่วนกลางแล้วไปท้องถิ่นเลยเหมือนที่ประเทศญี่ปุ่นและอังกฤษ" (ข่าว MATICHON ONLINE วันที่ 2 มกราคม พ.ศ.2565 หัวข้อข่าว "ก้าวหน้า คึก! ล่ารายชื่อแก้ รธน.หมวด 14 ยุบส่วนภูมิภาค ลุยกระจายอำนาจให้ท้องถิ่น เริ่ม 1 เม.ย.")
          หากถามผมว่า ผมมีความคิดเห็นอย่างไรกับข้อเสนอของคณะบุคคลดังกล่าว? ผมคงต้องบอกว่า ข้อเสนอดังกล่าวน่าจะเป็น "จุดเริ่มต้น" ที่ีจะให้รัฐบาล "กระจายอำนาจ" การบริหารราชการแผ่นดิน ไปให้ประชาชนในท้องถิ่นต่างๆ เป็นผู้รับผิดชอบใน "การบริหารจัดการตนเอง" เพื่อที่วันหนึ่งจะได้เดินทางไปถึง "การยกเลิกส่วนภูมิภาค" ในอนาคต จึงถือเป็นข้อเสนอที่เป็นไปตามหลักการ "ปกครองตนเอง" ในระบอบประชาธิปไตย นั่นคือ "รัฐ" จะต้องกระจายภารกิจ บุคคลากร และเงินงบประมาณลงไปที่ "องค์กรปกครองท้องถิ่น" เพื่อให้ "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" เป็นผู้จัดทำบริการสาธารณะต่างๆแทนหน่วยงานราชการส่วนกลาง เหตุผลเนื่องจาก "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" เป็นองค์กรที่รัฐจัดตั้งขึ้น เพื่อให้ประชาชนเข้ามา "มีส่วนร่วม" ในการบริหารจัดการปกครองตนเองได้ทั้งทางตรงและทางอ้อม ประเทศญี่ปุ่นและอังกฤษถือได้ว่าเป็นประเทศต้นแบบ "ประชาธิปไตย" ที่ี "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" ในประเทศมีความ "แข้มแข็ง" เพราะมีพัฒนาการความเป็นมาที่ยาวนานเกินกว่า 100 ปีแล้ว และที่ีสำคัญยิ่งคือ "ประชาชน" ของประเทศทั้งสองเป็นผู้ที่มีความรู้ ความเข้าใจ ในเรื่อง "สิทธิและหน้าที่ของพลเมือง" ตามหลัก "การปกครองตนเอง" และมี "วินัย" เพราะได้รับการปลูกฝังมาตั้งแต่เด็กและเยาวชน ประเทศทั้งสองจึงสามารถจัดระเบียบการบริหารราชการแผ่นดินโดยมีเพียง "ราชการส่วนกลางและส่วนท้องถิ่น" เพียง 2 ส่วนเท่านั้น โดยไม่จำเป็นต้องมี "ราชการส่วนภูมิภาค" แต่อย่างใด
          กล่าวสำหรับประเทศไทยยังมีข้อถูกเถียงกันว่า ประเทศไทยพร้อมที่ีจะก้าวไปสู่จุดหมายปลายทางดังกล่าวแล้วหรือยัง? โดยส่วนตัวแล้วผมคิดว่า คงจะต้องใช้ระยะเวลาอีกสักระยะหนึ่ง อย่างไรก็ตามประเทศไทยคงจะต้องมี "จุดเปลี่ยน" เพื่อที่จะเป็น "จุดเริ่มต้น" เดินหน้าไปสู่เป้าหมายดังกล่าวในอนาคต แต่ปัจจุบันประเทศไทยก็ยังไม่สามารถหา "จุดเปลี่ยน" ได้ เนื่องจาก "ราชการส่วนกลาง" ยังคง "กุมอำนาจ" ในการบริหารราชการแผ่นดินเกือบทั้งหมดไว้อย่างเหนียวแน่น หัวหน้าหน่วยงานราชการส่วนกลางส่วนใหญ่มักจะอ้างว่า "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" ยังไม่พร้อมที่จะรับ "การถ่ายโอนภารกิจ" ไปดำเนินการเอง ในขณะที่ "ภาคการเมือง" คือ ผู้นำประเทศไม่ว่าจะมาจากการเลือกตั้งหรือจากการปฏิวัติรัฐประหารทุกรัฐบาล ยังขาด "ความจริงใจและวิสัยทัศน์" ในเรื่อง "การกระจายอำนาจ" ไปให้้ "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" บริหารจัดการกันเอง ในช่วงเวลาที่ผ่านมาจึงใช้วิธีการออกกฏหมาย "กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" เพื่อให้มีคณะบุคคลมาพิจารณาถึงความพร้อมในการกระจายอำนาจในแต่ละเรื่อง แทนที่ีจะออกเป็นกฏหมายกำหนดให้หน่วยงานราชการส่วนกลางถ่ายโอน "ภารกิจ บุคลากร และเงินงบประมาณ" ไปให้กับ "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" โดยตรงในทันที จึงทำให้การถ่ายโอนภารกิจการจัดทำบริการสาธารณะหลายๆอย่างเป็นไปด้วยความล่าช้ามานานกว่า 22 ปีแล้ว
          ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2560 หมวด 16 ว่าด้วยการปฏิรูปประเทศ ความในมาตรา 258 ได้กำหนดให้ดำเนินการปฎิรูปประเทศในด้านต่างๆ ได้แก่ ด้านการเมือง ด้านการบริหารราชการแผ่นดิน ด้านกฎหมาย ด้านกระบวนการยุติธรรม ด้านการศึกษา ด้านเศรษฐกิจ และด้านอื่นๆ ให้เกิดผลสัมฤทธิ์ในระยะเวลา 5 ปี (แต่ระยะเวลาได้ผ่านไปแล้ว 4 ปี โดยที่ยังไม่เห็นผลสัมฤทธิ์ใดๆเลย) จึงไม่รู้ว่าเมื่อใดประเทศไทยจึงจะมี "จุดเปลี่ยน" ที่ีจะทำให้ "ราชการส่วนกลาง" มีขนาดเล็กลง และทำให้ "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" เป็นองค์กรที่ีสามารถตอบโจทย์ความต้องการของประชาชนในท้องถิ่นได้ เหมือนประเทศต้นแบบประชาธิปไตย เช่น ประเทศอังกฤษและญี่ปุ่น เป็นต้น
          หากถามต่อไปว่า มีความเป็นไปได้หรือไม่ที่จะมีการ "ยุบเลิกภูมิภาค" และ "ยกเลิกตำแหน่งผู้ว่าราชการจังหวัด" ในอนาคต? คำตอบของผมก็คือ มีความเป็นไปได้แน่นอน แต่จะช้าหรือเร็วขึ้นอยู่กับ "รัฐบาลและกระทรวงมหาดไทย" ที่จะเปลี่ยนแปลง "จุดอ่อน" ของราชการส่วนภูมิภาคและตำแหน่งผู้ว่าราชการจังหวัดให้เป็น "จุดแข็ง" กล่าวคือ ต้องทำให้ราชการส่วนภูมิภาคและตำแหน่งผู้ว่าราชการจังหวัดสามารถตอบโจทย์ "ความต้องการของประชาชน" ในจังหวัดได้อย่างแท้จริง นอกจากนี้ยังจะต้องทำให้ "จังหวัด" เปลี่ยนไปเป็นหน่วยงานที่สามารถ " บูรณาการ" ทำงานขับเคลื่อนเศรษฐกิจและสังคมระดับจังหวัดได้อย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น ปัจจุบันมีคนจำนวนหนึ่งตั้งคำถามว่า "จังหวัดหรือผู้ว่าราชการจังหวัด" มีไว้ทำไมหรือทำประโยชน์อะไรได้บ้าง? เนื่องจากกระทรวงมหาดไทยกำลังทำให้ "ตำแหน่งผู้ว่าราชการจังหวัด" กลายเป็นเครื่องมือทางการเมือง ทั้งการวิ่งเต้นเข้าสู่ตำแหน่งและการแต่งตั้งโยกย้าย ทำให้ "ความเชื่อถือศรัทธา" ในราชการส่วนภูมิภาคและตำแหน่งผู้ว่าราชการจังหวัดกำลังเสื่อมถอยลง กลายเป็น "แรงขับ" ที่จะทำให้เกิดการเรียกร้องให้ "ยุบเลิกส่วนภูมิภาค" และยกเลิก "ตำแหน่งผู้ว่าราชการจังหวัด" เพิ่มสูงขึ้นเรื่อยๆ
          นับตั้งแต่ปี พ.ศ.2552 เป็นต้นมา ได้เกิดแนวคิดทางการเมืองใหม่ที่กลายมาเป็นประเด็นในการแลกเปลี่ยนความคิดเห็นในหมู่ผู้นำท้องถิ่นในจังหวัดต่างๆ และเกิดกระแสการเรียกร้องเรื่อง "จังหวัดจัดการตนเอง" ขึ้นใน 26 จังหวัดทั่วประเทศ โดยมีบางจังหวัดได้นำเสนอร่างกฎหมายเพื่อกำหนดแนวทางในการจัดตั้ง "จังหวัดจัดการตนเอง" ภายใต้ชื่อต่างๆ เช่น เชียงใหม่มหานคร ปัตตานีมหานคร เป็นต้น โดยที่ร่างกฎหมายดังกล่าวได้กำหนดให้มีการยกเลิก "ราชการส่วนภูมิภาค" ในจังหวัดนั้นๆ และให้มีการเลือกตั้ง "ผู้ว่าราชการจังหวัด" ขึ้นโดยตรง นอกจากนี้ "คณะกรรมการปฏิรูป (คปร.) ที่มีนายอนันต์ ปันยารชุน อดีตนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน (ซึ่งแต่งตั้งโดยรัฐบาลที่มีนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ เป็นนายกรัฐมนตรีในขณะนั้น) ก็ได้นำเสนอผลการศึกษาของคณะกรรมการปฏิรูป (คปร.) ต่อรัฐบาลเมื่อวันที่ 14 เมษายน พ.ศ.2554 โดยมีข้อเสนอที่สำคัญข้อหนึ่ง คือ ให้ "ยุบเลิกราชการส่วนภูมิภาค" แสดงให้เห็นว่า แนวความคิดที่จะเสนอให้ "ยุบเลิกส่วนภูมิภาค" นั้น มีมาอย่างต่อเนื่องเป็นระยะเวลานานเกินกว่า 10 ปีแล้ว ซึ่งผมเชื่อว่า ข้อเรียกร้องในแนวนี้จะดังขึ้นเรื่อยๆหากไม่มีการปฏิรูป "ราชการส่วนภูมิภาค" และปรับเปลี่ยนบทบาทของ "ผู้ว่าราชการจังหวัด" ให้เป็นที่ียอมรับของประชาชนมากขึ้นในอนาคต

          สมพงษ์ อนุยุทธพงศ์
           2 กุมภาพันธ์ 2565

ยุบส่วนภูมิภาค : กระจายอำนาจให้ท้องถิ่น? (ตอนที่ 3)
          ประเทศอังกฤษและญี่ปุ่นเป็นประเทศที่มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขเหมือนกับประเทศไทย ประเทศทั้งสองมีการจัดระเบียบการบริหารราชการแผ่นดิน โดยแบ่งการบริหารออกเป็น 2 ส่วนเท่านั้น คือ "ราชการส่วนกลางและส่วนท้องถิ่น" แตกต่างจากการจัดระเบียบการบริหารราชการแผ่นดินของไทย ซึ่งมีการจัดระเบียบการบริหารราชการแผ่นดินออกเป็น 3 ส่วน กล่าวคือ มี "ราชการส่วนภูมิภาค" อยู่ตรงกลางระหว่าง "ราชการส่วนกลาง" กับ "ราชการส่วนท้องถิ่น" โดยกฎหมายได้กำหนดให้ "ราชการส่วนภูมิภาค" ทำหน้าที่เป็น "ตัวแทนราชการส่วนกลาง" ในการนำนโยบายของรัฐไปสู่ปฏิบัติ "ให้เหมาะสมกับสภาพท้องที่ีและประชาชน" และทำหน้าที่ในการ "บูรณาการ" ทำงานระหว่างหน่วยงานราชการส่วนกลางที่ไปตั้งอยู่ในจังหวัดนั้นๆ นอกจากนี้ยังมีหน้าที่ "กำกับ ดูแล ตรวจสอบ และให้คำปรึกษาแนะนำ" แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแทนรัฐบาลกลางอีกด้วย
          การจัดระเบียบการบริหารราชการส่วนกลางของประเทศญี่ปุ่น มีหน่วยงานที่มีฐานะเป็นกระทรวงหรือเทียบเท่าอยู่เพียง 11 กระทรวงเท่านั้น ในขณะที่ประเทศไทยมีอยู่ถึง 20 กระทรวง 168 กรม นี่แสดงให้เห็นถึงความแตกต่างระหว่างการกระจายอำนาจกับการรวมศูนย์อำนาจ เพราะการ "กระจายอำนาจ" การบริหารราชการส่วนใหญ่ไปให้กับ "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" จะทำให้ "ภารกิจ" ในการจัดทำบริการสาธารณะและการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของหน่วยงาน "ราชการส่วนกลาง" ลดลง ทำให้ประเทศญี่ปุ่นไม่จำเป็นต้องมีหน่วยงานระดับกระทรวงและกรมมากเหมือนกับประเทศไทย
          ส่วนการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นของญี่ปุ่นนั้น ตามรัฐธรรมนูญฉบับปี ค.ศ. 1947 และกฎหมายปกครองตนเองของท้องถิ่น (Local Autonomy Law) ได้กำหนดให้มีการจัดระดับชั้น "การปกครองท้องถิ่น" ไว้เป็น 2 ชั้น (Two-Teir System) คือ ระดับบน (Upper Tier) ได้แก่ จังหวัด (Prefecture) และระดับล่าง (Lower Tier) ได้แก่ เทศบาล (Municipal) ในการบริหารราชการแผ่นดินตามกฎหมายรัฐธรรมนูญและกฎหมายปกครองท้องถิ่นของประเทศญี่ปุ่น รัฐบาลได้มอบหมาย "ภารกิจ" ไปให้กับ "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" ทั้ง 2 ระดับดังกล่าวเป็นผู้ปฏิบัติงานแทน "ราชการส่วนกลาง" เป็นส่วนใหญ่ เช่น งานกิจการตำรวจ งานก่อสร้างและควบคุมดูแลโครงสร้างพื้นฐาน (เช่น การวางผังเมือง ถนนทางหลวง แม่น้ำ เคหะชุมชน ฯลฯ) งานด้านการบริหารจัดการศึกษา การจัดสวัสดิการสังคม การสาธารณสุขและอนามัย การพาณิชย์และอุตสาหกรรม เป็นต้น แม้แต่อำนาจหน้าที่ในการจัดเก็บเงินภาษีอากร รัฐบาลก็ยังมอบหมายให้เป็นอำนาจหน้าที่ของ "จังหวัด (Prefecture)" เป็นหน่วยงานรับผิดชอบ ซึ่งเมื่อจัดเก็บรายได้ได้แล้ว "จังหวัด (Prefecture)" ก็จะแบ่งเงินรายได้นั้นกลับไปให้กับส่วนกลางร้อยละ 40.3 ส่วนที่เหลือร้อยละ 59.7 "จังหวัด (Prefecture)" ก็จะจัดเก็บไว้ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในพื้นที่นั้นๆ ใช้ในการบริหารงาน (เว็บไซต์ PUBLIC LAW NET วันที่ 24 เมษายน พ.ศ.2554)
          ซึ่งตรงนี้เห็นได้ชัดว่า ประเทศญี่ปุ่นให้ความสำคัญกับ "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" ทั้งสองระดับ ให้เป็นผู้จัดทำ "ภารกิจ" ในการพัฒนาท้องถิ่นและการจัดทำบริการสาธารณะส่วนใหญ่แทน "ราชการส่วนกลาง" มากกว่าประเทศไทยมาก แม้แต่งานด้านการจัดเก็บเงินภาษีอากร ประเทศไทยก็ยังมอบหมายให้ "หน่วยงานราชการส่วนกลาง" คือ กรมสรรพากรและกรมสรรพสามิตเป็นหน่วยงานหลักในการจัดเก็บภาษี โดยที่ทั้งสองกรมดังกล่าวจะจัดส่งบุคลากรของกรมลงไปปฏิบัติงานประจำ "สำนักงานสาขา" ที่ไปตั้งอยู่ในจังหวัดต่างๆ โดยไม่ได้ขึ้นการบังคับบัญชากับจังหวัดนั้นๆ แต่ขึ้นการบังคับบัญชากับส่วนกลางโดยตรง เมื่อหน่วยงานดังกล่าวจัดเก็บเงินรายได้จากภาษีอากรได้้แล้ว รัฐบาลก็จะจัดสรรแบ่งเงินรายได้นั้นกลับไปให้กับ "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" จำนวน 7,850 แห่งทั่วประเทศรวมกันประมาณร้อยละ 20 เท่านั้น (ซึ่งถือว่าน้อยมาก) ส่วนที่ีเหลืออีกร้อยละ 80 รัฐบาลเก็บไว้ให้หน่วยงานราชการส่วนกลางเป็นผู้ใช้จ่าย (งบประมาณ) นี่คือลักษณะของการรวมศูนย์อำนาจการบริหารราชการของไทย ที่ี "ภารกิจ" ในการจัดทำบริการสาธารณะ รวมทั้ง "บุคคลากรภาครัฐ" และ "เงินงบประมาณ" ส่วนใหญ่ยังคงอยู่ที่ "หน่วยงานราชการส่วนกลาง" มากกว่าอยู่ที่ "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" การที่ประเทศไทยไม่ได้ให้ความสำคัญกับ "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" เท่าที่ควรตลอดระยะเวลาหลายปีที่ผ่านมา ทำให้ "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" ของไทยไม่ได้รับการพัฒนาให้เป็น "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" ที่ีมี "ความเข้มแข็ง" เหมือนกับประเทศญี่ปุ่น
          อีกตัวอย่างหนึ่งที่แสดงให้เห็นว่ามีการ "รวมศูนย์อำนาจ" การบริหารราชการไว้ที่ "ราชการส่วนกลาง" คือ การจัดการศึกษาระดับประถมศึกษาและมัธยมศึกษา ประเทศไทยมอบหมายให้ "หน่วยงานราชการส่วนกลาง" เป็นผู้รับผิดชอบจัดการศึกษา ตั้งแต่ระดับอนุบาลหรือปฐมวัยไปจนถึงระดับมัธยมศึกษาตอนปลาย ทั้งๆที่ีการจัดการศึกษาบางระดับชั้น เช่น การจัดการศึกษาระดับอนุบาลหรือปฐมวัย การจัดการศึกษาระดับประถมศึกษาและมัธยมศึกษาตอนต้น (การศึกษาภาคบังคับ) และการจัดการศึกษานอกระบบและการศึกษาตามอัธยาศัย(กศน.) ซึ่งการจัดการศึกษาในระดับชั้นดังกล่าวไม่จำเป็นที่จะต้องใช้หลักสูตรสากลและหลักวิชาการในการจัดการเรียนการสอนเท่าใดนัก ประเทศไทยก็ยัง "หวงอำนาจ" การจัดการดังกล่าวไว้ให้ "ราชการส่วนกลาง" เป็นผู้บริหารจัดการทั้งระบบ นี่เป็นสาเหตุหนึ่งที่ทำให้การจัดการศึกษาของไทยไม่สามารถตอบโจทย์การพัฒนาชุมชนท้องถิ่นต่างๆได้ เหมือนกับการจัดการศึกษาของประเทศญี่ปุ่น
          การที่ประเทศญี่ปุ่น "กระจายอำนาจ" การบริหารราชการส่วนใหญ่ (ทั้งเรื่องการรักษาความสงบเรียบร้อย การจัดการศึกษา การแพทย์และสาธารณสุข การพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม ฯลฯ รวมทั้งการจัดเก็บภาษีอากร) ไปให้กับ "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" ทั้ง 2 ระดับ คือ ระดับ "จังหวัด (Prefecture)" และระดับ "เทศบาล (Municipal) เป็นผู้จัดทำ "บริการสาธารณะ" และ "พัฒนาเศรษฐกิจและสังคม" ในระดับท้องถิ่น แทนหน่วยงาน "ราชการส่วนกลาง" ตั้งแต่ปี พ.ศ.2490 เป็นต้นมา ทำให้ประเทศญี่ปุ่นสามารถพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมระดับท้องถิ่นให้เจริญก้าวหน้าได้อย่างรวดเร็วมาก เห็นได้ชัดว่า ปัจจุบันประเทศญี่ปุ่นมีปัญหา "ความเลื่อมล้ำ" ระหว่าง "สังคมเมือง" และ "สังคมชนบท" น้อยกว่าประเทศไทยมาก เหตุผลคือ "การกระจายอำนาจ" การบริหารราชการไปให้กับ "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" ทำให้มีประชาชนและภาคธุรกิจเอกชนที่อยู่ในท้องถิ่นต่างๆ ได้เข้ามา "มีส่วนร่วม" ในการบริหารจัดการตนเองทั้งทางตรงและทางอ้อม มากกว่าการบริหารราชการโดย "หน่วยงานราชการส่วนกลาง" ในประเทศไทย
         ในขณะที่ประเทศไทยใช้การบริหารราชการในแบบ "การรวมศูนย์อำนาจ" ไว้ที่ี "ราชการส่วนกลาง" โดยมีการวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมจากส่วนกลาง (สภาพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ หรือสศช.เป็นหน่วยงานรับผิดชอบ) เสร็จแล้วก็มอบหมายให้ "หน่วยงานราชการส่วนกลาง" ระดับกระทรวงและกรมลงไป "ขับเคลื่อนการพัฒนาประเทศ" ตามแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ การดำเนินการเช่นนี้ทำให้เกิดการทำงานในแบบ "แยกส่วนกันทำ" ตั้งแต่ต้นทาง ไปจนถึงกลางทาง (ระดับภูมิภาค) และปลายทาง (ระดับท้องถิ่น) โดยที่ประชาชนและภาคธุรกิจเอกชนในท้องถิ่นต่างๆไม่ได้มีส่วนร่วมแต่อย่างใดเลย นี่เป็นสาเหตุหนึ่งที่ทำให้ "ผลของการพัฒนา" ไม่ตกไปถึง "มือประชาชน" ซึ่งเป็นคนกลุ่มใหญ่ของประเทศ และทำให้เกิดปัญหา "ความเหลื่อมล้ำ" ระหว่าง "สังคมเมือง" และ "สังคมชนบท" ขึ้นอย่างเห็นได้ชัด

          สมพงษ์ อนุยุทธพงศ์
           3 กุมภาพันธ์ 2565

ยุบส่วนภูมิภาค : กระจายอำนาจให้ท้องถิ่น? (ตอนที่ 4)
          เมื่อประมาณเดือนธันวาคม พ.ศ.2546 ดร.สมคิด จาตุศรีพิทักษ์ รองนายกรัฐมนตรีในขณะนั้น ได้นำคณะผู้บริหารกระทรวงมหาดไทยและผู้ว่าราชการจังหวัด (ผู้ว่าฯ CEO) ทั่วประเทศ ไปศึกษาดูงานด้านการพัฒนาจังหวัดและการพัฒนาสินค้า "หนึ่งตำบลหนึ่งผลิตภัณฑ์(OTOP)" ที่ีจังหวัดโออิตะ ประเทศญี่ปุ่น ผมได้มีโอกาสสอบถามผู้บริหารระดับสูงของ "จังหวัดโออิตะ" คนหนึ่งถึงเรื่องความสัมพันธ์ของการใช้อำนาจระหว่าง "รัฐบาล" กับผู้บริหารระดับ "จังหวัด" ซึ่งเป็น "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" ที่ผู้ว่าราชการจังหวัดมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน ว่ามีลักษณะเป็นอย่างไร? ผู้บริหารระดับสูงคนนั้นบอกกับผมว่า "ผู้ว่าราชการจังหวัด" มีความเป็นอิสระในการวางแผนยุทธศาสตร์ และการปฏิบัติงานในเขตจังหวัดมากพอสมควร เพราะรัฐบาลญี่ปุ่นจะทำหน้าที่เพียงการกำหนด "นโยบายการปฏิบัติงาน" กว้างๆเพื่อให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนำไปปฏิบัติ ส่วนแนวทางหรือวิธีการปฏิบัติงานเพื่อให้บรรลุเป้าหมายนั้น ทุก "จังหวัด(Prefecture)" สามารถกำหนดได้เองโดยอิสระ จากคำบอกเล่าดังกล่าวแสดงให้เห็นถึงความเป็น "อิสระ" ในการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นของประเทศญี่ปุ่น ซึ่งสามารถบริหารจัดการภาครัฐในท้องถิ่นของตนเองได้โดยไม่ต้องรอรับฟังคำสั่งจากราชการส่วนกลาง ตรงนี้จะแตกต่างจากการบริหารราชการระดับ "จังหวัด" ในฐานะที่เป็น "ราชการส่วนภูมิภาค" และแตกต่างจาก "องค์การบริหารส่วนจังหวัด" ในฐานะที่เป็น "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" ของไทยอย่างชัดเจน จึงไม่แปลกที่การพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของประเทศญี่ปุ่นจะมีความเจริญก้าวหน้ามากกว่าประเทศไทย
          เมื่อเดือนกันยายน พ.ศ.2559 ผมได้มีโอกาสร่วมกับคณะนักบริหารระดับสูง กระทรวงศึกษาธิการ (นบส.ศธ.รุ่นที่ 6) ไปศึกษาดูงานด้านการพัฒนาประเทศและการจัดการศึกษาของประเทศญี่ปุ่น สถานศึกษาที่คณะฯได้ไปศึกษาดูงาน คือ ที่ีโรงเรียน Minami Elementary School เมืองทาคายาม่า การจัดการศึกษาระดับประถมศึกษาของสถานศึกษาแห่งนี้อยู่ในความรับผิดชอบของเทศบาลเมืองทาคายาม่า ผู้บริหารสถานศึกษาได้บรรยายให้คณะที่ไปศึกษาดูงานฟังว่า ปรัชญาการศึกษาของญี่ปุ่น คือ การจัดการศึกษาที่เน้นให้เด็กญี่ปุ่นมีความสามารถในการสื่อสารกับสังคม (ability to communicate) มีความรักในท้องถิ่นของตน (love for local area) และสามารถพึ่งพาตนเองได้ (self reliance) ซึ่งตรงนี้จะเห็นว่า การจัดการศึกษาระดับประถมศึกษาของญี่ปุ่นแตกต่างจากการจัดการศึกษาระดับประถมศึกษาของไทยมาก เพราะการจัดการศึกษาระดับประถมศึกษาของไทยมุ่งเน้นไปที่การให้ความรู้ทางวิชาการตามหลักสูตรการศึกษาให้กับเด็ก มากกว่าที่ีจะพัฒนาเด็กให้มีความรับผิดชอบต่อสังคมและพึ่งพาตนเองได้
          การจัดการเรียนการสอนของโรงเรียน Minami Elementary School ในชั้นประถมศึกษาปีที่ 1 โรงเรียนจะมุ่งสอนให้เด็กเรียนรู้จักสภาพทั่วไปของสังคม สภาพแวดล้อมของโรงเรียน และสถานที่ที่ีอยู่ใกล้ๆสถานศึกษา เช่น สวนสาธารณะ แหล่งน้ำ ฯลฯ ในระดับชั้นประถมศึกษาปีที่ 2 ทางโรงเรียนจะสอนให้เด็กรู้จักการเป็นพี่เลี้ยงของน้องๆ(ชั้นปีที่ 1 ) ที่ีเข้ามาใหม่ และรู้จักการทำการเกษตร เช่น การปลูกผัก พริก ปลูกมะเขือเทศ ฯลฯ ในแปลงปลูกที่อยู่ใกล้ๆกับโรงเรียน พอขึ้นชั้นปีที่ 3 ทาง โรงเรียนจะเริ่มพาเด็กออกไปทัวร์นอกโรงเรียน เพื่อที่จะทำให้เด็กได้เรียนรู้แง่มุมต่างๆของเมืองทาคายาม่า เช่น การจราจร การใช้รถใช้ถนน ฯลฯ และให้เด็กได้มีโอกาสพบปะพูดคุยกับประชาชนในเมืองด้วย ชั้นปีที่ 4 ทางโรงเรียนจะนำเด็กออกจากห้องเรียนไปเรียนรู้เกี่ยวกับธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมในชุมชน เช่น การพาไปดูแหล่งน้ำธรรมชาติ แหล่งปล่อยน้ำเสีย รวมทั้งการจัดการขยะมูลฝอยที่ีศูนย์ Recycling Center ชั้นปีที่ 5 ทางโรงเรียนจะสอนให้เด็กเรียนรู้การทำเศรษฐกิจในครัวเรือน เช่น การทำอาหาร การชงชา ฯลฯ รวมทั้งเรือนรู้เกี่ยวกับอุตสาหกรรมและการท่องเที่ยวของเมืองทาคายาม่า และเรียนรู้เกี่ยวกับประวัติศาสตร์ ประเพณีและวัฒนธรรมของท้องถิ่นด้วย พอขึ้นชั้นปีที่ 6 เด็กจะได้เรียนรู้เกี่ยวกับสวัสดิการสังคมและการช่วยเหลือผู้ด้อยโอกาส (เช่น ผู้พิการ ขอทาน ตาบอด ฯลฯ)  เรียนรู้เกี่ยวกับภัยธรรมชาติ (เช่น แผ่นดินไหว ดินถล่ม สึนามิ ฯลฯ) รวมทั้งการพาเด็กออกไปเรียนรู้นอกสถานที่ที่ห่างไกลออกไป เช่น การพาไปเมืองนารา เกียวโต เป็นต้น เสร็จแล้วเมื่อกลับมาที่โรงเรียน ทางโรงเรียนก็จะให้เด็กรู้จักการจับกลุ่มและถกแถลงกันเอง เกี่ยวกับเรื่องที่ไปพบเห็นมา นอกจากนี้ยังเปิดโอกาสให้เด็กสามารถเลือกกลุ่มเพื่อทำกิจกรรมร่วมกัน เช่น การเล่นกีฬา ดนตรี การชงชา เป็นต้น
          แสดงให้เห็นว่า การจัดการศึกษาระดับประถมศึกษาโดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของญี่ปุ่น มีเป้าหมายการพัฒนาเด็กที่ีชัดเจน ไม่ได้มุ่งเน้นให้เด็กได้เรียนรู้ "หลักวิชาการ" ตามหลักสูตรที่หน่วยงานราชการส่วนกลางกำหนด หรือเรียนรู้ไปเพื่อการสอบและการแข่งขันกันเองของนักเรียน เหมือนกับการจัดการศึกษาของกระทรวงศึกษาธิการของไทย แต่จะมุ่งเน้นไปที่การจัดการศึกษาเพื่อให้เด็กได้เรียนรู้และพัฒนา "ทักษะ" ต่างๆ เช่น ทักษะความรับผิดชอบต่อตัวเองและต่อสังคม ทักษะการเข้าสู่สังคม ทักษะการอยู่ร่วมกันและการทำงานเป็นทีม มีการฝึกทักษะให้เด็กรู้จักการถกแถลงปัญหาร่วมกันในชั้นเรียน การให้เด็กได้รู้จักการออกไปพูดหรือแสดงออกหน้าชั้นเรียน การจัดการศึกษาในลักษณะนี้เรียกได้ว่าเป็นการฝึกและพัฒนา "ทักษะชีวิต" ให้กับเด็กตั้งแต่ระดับชั้นประถมศึกษาเลยทีเดียว ทำให้เราได้เห็นความมี "ระเบียบวินัย" ของคนญี่ปุ่นอย่างน่าอัศจรรย์ ทั้งการเข้าแถวเพื่อรอขึ้นรถยนต์ รถไฟฟ้า รอการจ่ายเงินซื้อสินค้า การเคารพกฎจราจร การคัดแยกขยะมูลฝอย การรักษาความสะอาดและความเป็นระเบียบเรียบร้อยของบ้านเมือง จนแทบจะไม่ได้เห็นขยะมูลฝอย หรือการขีดเขียนและการวาดภาพบนกำแพงในสถานที่สาธารณะใดๆเลย นี่เป็นผลมาจากการปลูกฝังทัศนคติ ความรับผิดชอบ และความมีระเบียบวินัยให้กับเด็กตั้งแต่ยังเป็นเด็กเล็กๆ ในขณะที่การจัดการศึกษาของไทยโดยหน่วยงานราชการส่วนกลางเป็นผู้รับผิดชอบ มุ่งแต่จะใส่ "ชุดความรู้" ตามหลักสูตรการศึกษาที่หน่วยงานต้นสังกัดกำหนดขึ้นให้กับเด็กเป็นหลัก
          ถ้าประเทศไทยยังคงมอบหมายให้หน่วยงานราชการส่วนกลางในสังกัดกระทรวงศึกษาธิการ เป็นผู้รับผิดชอบในการจัดการศึกษาให้กับเด็กทุกระดับชั้นการศึกษาทั่วประเทศอยู่ต่อไป ก็เป็นการยากที่จะพัฒนาเด็กไทยให้เป็นคนที่มีระเบียบวินัย มีความรับผิดชอบ มีทักษะเป็นผู้นำสังคม และมีพื้นฐานการปกครองในระบอบประชาธิปไตยเหมือนกับเด็กญี่ปุ่น เพราะสถานศึกษาทุกระดับในสังกัดกระทรวงศึกษาธิการ จะต้องจัดการเรียนการสอนตามหลักสูตรที่ี "ราชการส่วนกลาง" กำหนดให้ใช้ทั่วประเทศ ผู้บริหารสถานศึกษาคงจะไม่กล้าคิดและทำอะไรที่นอกเหนือจากนโยบายและคำสั่งของผู้บังคับบัญชามากนัก ผมจึงคิดว่า ถึงเวลาแล้วที่จะต้อง "กระจายอำนาจ" การจัดการศึกษาในระดับชั้นอนุบาลหรือระดับปฐมวัย การศึกษาภาคบังคับ และการศึกษานอกระบบและการศึกษาตามอัธยาศัย(กศน.) ไปให้กับ "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" ทั่วประเทศ เพื่อให้ "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" จัดการศึกษาให้สอดคล้องกับบริบทของท้องถิ่นนั้นๆ กระทรวงศึกษาธิการควรทำหน้าที่เฉพาะการกำหนดนโยบาย การกำกับดูแล การนิเทศและการติดตามประเมินผลการศึกษาของ "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" เท่านั้น

          สมพงษ์ อนุยุทธพงศ์
           4 กุมภาพันธ์ 2565

ยุบส่วนภูมิภาค : กระจายอำนาจให้ท้องถิ่น? (ตอนที่ 5)
          ประเทศญี่ปุ่นจัดระเบียบการบริหารราชการแผ่นดินออกเป็น 2 ส่วน คือ ราชการส่วนกลางและส่วนท้องถิ่น ในส่วนของการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นนั้น มีการจัดตั้ง "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" ขึ้น 2 ระดับ (Two-Teir System) คือ ระดับบน (Upper Tier) ได้แก่ จังหวัด (Prefecture) และระดับล่าง (Lower Tier) ได้แก่เทศบาล (Municipal) ซึ่งคล้ายกับการจัดระเบียบการปกครองส่วนท้องถิ่นของไทย กล่าวคือ ประเทศไทยมี "องค์การปกครองส่วนจังหวัด" เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับบน (Upper Tier) ส่วนในระดับล่าง (Lower Tier) คือ เทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบล (รวมทั้งเมืองพัทยา) แต่ที่ีแตกต่างกันคือ ประเทศไทยมีการจัดตั้ง "จังหวัด" จะเป็น "ราชการส่วนภูมิภาค" ทับซ้อนอยู่อีกชั้นหนึ่ง
          ประเทศญี่ปุ่นเป็นประเทศที่มีขนาดเล็กกว่าประเทศไทย คือ มีพื้นที่ประมาณ 377,975 ตารางกิโลเมตร ในขณะที่ประเทศไทยมีพื้นที่ 513,120 ตารางกิโลเมตร แต่ญี่ปุ่นมีประชากรมากกว่าไทย คือ มีประมาณ 125 ล้านคน ส่วนไทยมีน้อยกว่ามากประมาณ 66 ล้านคนเท่านั้น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของญี่ปุ่นที่อยู่ระดับบน คือ "จังหวัด (Prefecture)" ปัจจุบันมีเพียง 47 จังหวัด และมีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับล่าง คือ "เทศบาล" อยู่เพียง 1,718 แห่งเท่านั้น ในขณะที่ประเทศไทยมี "องค์การบริหารส่วนจังหวัด" อยู่ถึง 76 จังหวัด และมี "เทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบล" รวมกันถึง 7,772 แห่ง (มีจำนวนมากกว่าญี่ปุ่น 4.5 เท่า ทั้งที่ประเทศไทยมีจำนวนประชากรน้อยกว่าญี่ปุ่นราวครึ่งหนึ่ง) ก่อนปี ค.ศ.1956 ญี่ปุ่นก็มีจำนวน "เทศบาล" อยู่ถึง 9,868 แห่ง แต่ภายหลังได้มีการออกกฏหมายให้เอื้อต่อการ "ควบรวม" เทศบาลขนาดเล็กเข้าด้วยกัน ทั้งนี้ก็เพื่อที่จะลดจำนวน "เทศบาล" ให้เหลือน้อยลง การควบรวมเทศบาลของประเทศญี่ปุ่นมีเป้าหมายสำคัญ คือ การเพิ่ม "ประสิทธิภาพ" ในการบริหารจัดการองค์กร และเพื่อการ "ประหยัด" ค่าใช้จ่ายในการจัดทำบริการสาธารณะ รวมทั้งการเพิ่ม "คุณภาพ" การให้บริการประชาชนอีกด้วย (ข่าว POST TODAY วันที่ 8 พฤษภาคม พ.ศ.2562 คอลัมน์ "การปกครองส่วนท้องถิ่นของญี่ปุ่น") ในขณะที่ประเทศไทยซึ่งมีจำนวนเทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบลมากถึง 7,772 แห่ง แต่ไม่เคยมีรัฐบาลและกระทรวงมหาดไทยยุคใดสมัยไหนคิดที่ีจะดำเนินการ "ควบรวม" ให้เหลือจำนวนน้อยลงแต่อย่างใดเลย การที่ประเทศไทยปล่อยให้มี "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" ขนาดเล็กที่มีประชากรอยู่อาศัยน้อยกว่า 10,000 คนเป็นจำนวนมาก ทำให้เกิดการสิ้นเปลืองเงินงบประมาณรายจ่ายทั้งในเรื่องการจัดตั้ง "หน่วยงาน" (เช่น การก่อสร้างอาคารสำนักงาน และการจัดหาเครื่องมือเครื่องใช้ในการจัดทำบริการสาธารณะ เป็นต้น) ค่าใช้จ่ายในการจัดการเลือกตั้ง ค่าใช้จ่ายเป็นเงินเดือนและค่าตอบแทนผู้บริหารท้องถิ่นและสมาชิกสภาท้องถิ่น และค่าใช้จ่ายในการบริหารจัดการองค์กรในแต่ละปีงบประมาณ ไปโดยปล่าวประโยชน์เป็นจำนวนมาก นอกจากนี้ยังทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของไทยไม่มีความ "เข้มแข็ง" และมีการบริหารงานที่มี "ประสิทธิภาพและประสิทธิผล" เท่าที่ควร
          ในด้านการบริหารงานตามกฎหมายปกครองท้องถิ่นของญี่ปุ่น (Local Autonomy Law) ได้ "กำหนดให้ท้องถิ่นต้องไม่ดำเนินกิจกรรมที่รัฐเป็นผู้ดำเนินการ ในเรื่องเกี่ยวกับตุลาการ การขนส่งและโทรคมนาคมระดับชาติ การเดินเรือ อุตุนิยมวิทยา และอุทกศาสตร์ สถาบันการศึกษาและการวิจัยระดับชาติ เป็นต้น" การที่กฎหมายปกครองท้องถิ่นของญี่ปุ่น กำหนดห้ามมิให้ "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" ดำเนินกิจกรรมที่ีรัฐเป็นผู้ดำเนินการไว้อย่างชัดเจน ทำให้เห็นความแตกต่างระหว่างกฎหมายจัดตั้ง "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" ของญี่ปุ่นและไทย กล่าวคือ กฎหมายปกครองท้องถิ่นของญี่ปุ่นนอกจากจะมีข้อกำหนดห้าม "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" จัดทำภารกิจที่ีเป็นหน้าที่หลักและสำคัญของรัฐบาลกลางแล้ว ยังได้กำหนดภารกิจให้ "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" ในแต่ละระดับไว้ โดยมีการแบ่งแยกความรับผิดชอบกันอย่างชัดเจน เช่น การจัดการศึกษา กฎหมายกำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับบน คือ "จังหวัด (Prefecture)" รับผิดชอบการจัดการศึกษาระดับมัธยมศึกษา ในขณะที่การจัดการศึกษาระดับประถมศึกษามอบให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับล่าง คือ "เทศบาล (Municipal)" เป็นผู้รับผิดชอบ เป็นต้น ในขณะที่กฎหมายปกครองท้องถิ่นของไทยไม่มีความชัดเจนในเรื่องการมอบหมาย "ภารกิจ" ให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในแต่ละระดับ ทำให้เกิดการทำงานที่ซ้ำซ้อนกันขึ้นในพื้นที่ ซึ่ง "ความซ้ำซ้อน" ในการจัดทำบริการสาธารณะของภาครัฐไทยนั้น นอกจากจะมีการทำงานที่ซ้ำซ้อนกันระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันเองแล้ว บางครั้งยังมีการทำงานที่ซ้ำซ้อนกันระหว่าง "ราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น" เกิดขึ้นด้วย ตัวอย่างเช่น การช่วยเหลือผู้ประสบภัยธรรมชาติที่เกิดขึ้นในพื้นที่ต่างๆ จะมีทั้งหน่วยงาน "ราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น" ต่างก็ระดม "คน เงิน และสิ่งของ" ลงไปช่วยเหลือประชาชนในพื้นที่เดียวกัน เป็นต้น นี่เป็นสาเหตุให้เกิดการสิ้นเปลืองเงินงบประมาณโดยใช่เหตุ
          นอกจากนี้ ประเทศไทยยังมีกฎหมายว่าด้วยการกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542 บังคับใช้อีกด้วย นั่นแปลว่าอะไร แปลว่า "รัฐหรือรัฐบาลกลาง" จะกระจายอำนาจหรือกระจายภารกิจใดๆก็ตามไปให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จะต้องผ่านการพิจารณาและให้ความเห็นชอบจาก "คณะกรรมการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" เสียก่อนจึงจะดำเนินการได้ นี่แสดงถึง "ความไม่จริงใจ" ในการกระจายอำนาจการปกครองของภาครัฐไทย เพราะในเวลาที่จะมีการพิจารณาเรื่องการกระจายอำนาจหรือกระจายภารกิจงานของหน่วยงานราชการใดก็ตาม ในที่ประชุมคณะกรรมการฯก็จะมีตัวแทนของหน่วยงานนั้นๆ เข้าไปร่วมประชุมและคอยคัดค้านไม่เห็นด้วยอยู่เสมอ โดยการอ้างโน่นอ้างนี่ โดยเฉพาะการอ้างถึงความไม่พร้อมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต่างๆ ประเทศไทยจึงไม่สามารถกระจายอำนาจการบริหารราชการจาก "ราชการส่วนกลาง" ไปให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้สักที ตั้งแต่มีการตรากฎหมายฉบับนี้ขึ้นเมื่อปี พ.ศ.2542 จนถึงปัจจุบัน แทบจะไม่มีการกระจายอำนาจในเรื่องใดๆให้เห็นเป็นรูปธรรมอย่างชัดเจนเลย เพิ่งจะปรากฏเป็นข่าวเมื่อวันที่ 7 ธันวาคม พ.ศ.2564 ว่า คณะกรรมการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีมติเห็นชอบให้ "ถ่ายโอนกิจการสถานีอนามัยเฉลิมพระเกียรติ 60 พรรษา นวมินทราชินี (สอน.) และโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบล ( รพ.สต.) รวม 60 แห่งให้กับองค์การบริหารส่วนจังหวัด" (ข่าว MGR ONLINE วันที่ 7 ธันวาคม พ.ศ.2564)
          ผมจึงเห็นว่า ควรยกเลิก "พ.ร.บ.กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้อง พ.ศ.2542" ไปได้แล้ว โดยให้ไปออกกฎหมายฉบับใหม่ที่มีการบัญญัติไว้อย่างชัดเจนว่า "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" ทั้ง 2 ระดับของไทยมี "ภารกิจหน้าที่" ทำอะไรได้บ้าง เสร็จแล้วก็ให้ "หน่วยงานราชการส่วนกลาง" ถ่ายโอนภารกิจนั้นๆไปให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทันที (โดยไม่จำเป็นต้องมีกฎหมายว่าด้วยการกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจอีกต่อไป)

          สมพงษ์ อนุยุทธพงศ์
           5 กุมภาพันธ์ 2565 

ที่มา ; LINE สมพงษ์ อนุยุทธพงศ์

สรุปสาระสำคัญ

บทความเสนอให้ “ปฏิรูประบบบริหารราชการแผ่นดินไทย” อย่างเป็นระบบทั้ง 3 ส่วน ได้แก่ ส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น โดยเห็นว่ารูปแบบเดิมที่รวมศูนย์อำนาจมากว่า 90 ปี ไม่สามารถพัฒนาประเทศให้ก้าวพ้นกับดักรายได้ปานกลางและลดความเหลื่อมล้ำได้ แนวคิดสำคัญคือการ “กระจายอำนาจ” โดยลดขนาดส่วนกลาง กระจายภารกิจ งบประมาณ และบุคลากรไปยังภูมิภาคและท้องถิ่น พร้อมปรับบทบาท “จังหวัด” ให้เป็นหน่วยยุทธศาสตร์ขับเคลื่อนเศรษฐกิจ

ข้อเสนอ “ยุบส่วนภูมิภาค” ถูกมองว่าเป็นเป้าหมายระยะยาวตามหลักประชาธิปไตย แต่ไทยยังไม่พร้อม ต้องปฏิรูปส่วนภูมิภาคก่อน โดยแก้จุดอ่อนด้านโครงสร้าง การบูรณาการ และความเชื่อมั่น

บทความเปรียบเทียบกับญี่ปุ่นและอังกฤษที่ใช้ระบบ 2 ระดับ (ส่วนกลาง-ท้องถิ่น) และมีท้องถิ่นเข้มแข็ง สามารถจัดบริการสาธารณะและพัฒนาเศรษฐกิจได้มีประสิทธิภาพ ลดความเหลื่อมล้ำ ขณะที่ไทยยังรวมศูนย์สูง ทำให้ท้องถิ่นอ่อนแอและเกิดความซ้ำซ้อน

ผู้เขียนเสนอให้ถ่ายโอนภารกิจ เช่น การศึกษา สาธารณสุข และโครงสร้างพื้นฐานไปยังท้องถิ่น ปรับกฎหมายให้ชัดเจน ลดความซ้ำซ้อน และสร้างการมีส่วนร่วมของประชาชน เพื่อให้เกิด “การปกครองตนเอง” อย่างแท้จริงในอนาคต

ข้อสอบ

ข้อ 1

ข้อใดสะท้อน “ปัญหาเชิงโครงสร้าง” ของระบบราชการไทยตามบทความมากที่สุด
ก. ขาดบุคลากร
ข. รวมศูนย์อำนาจที่ส่วนกลาง
ค. งบประมาณไม่เพียงพอ
ง. ขาดเทคโนโลยี

เฉลย: ข
เหตุผล: บทความชี้ว่าการรวมศูนย์เป็นรากของปัญหาความล่าช้า ซ้ำซ้อน และเหลื่อมล้ำ

ข้อ 2

แนวคิด “Top-down” ในบทความมีลักษณะอย่างไร
ก. ท้องถิ่นกำหนดนโยบาย
ข. ประชาชนมีส่วนร่วมสูง
ค. ส่วนกลางสั่งการลงล่าง
ง. เอกชนบริหารแทนรัฐ

เฉลย: ค
เหตุผล: เป็นการบริหารแนวดิ่งจากส่วนกลางลงสู่พื้นที่

ข้อ 3

เหตุใดผู้เขียนจึงไม่สนับสนุนการยุบส่วนภูมิภาคทันที
ก. ขัดรัฐธรรมนูญ
ข. งบประมาณไม่พอ
ค. ยังไม่มีบุคลากร
ง. ระบบยังไม่พร้อมและต้องปฏิรูปก่อน

เฉลย: ง
เหตุผล: ต้องแก้จุดอ่อนก่อน มิฉะนั้นอาจล้มเหลว

ข้อ 4

บทบาทใหม่ของ “จังหวัด” ที่ผู้เขียนเสนอคืออะไร
ก. หน่วยควบคุมท้องถิ่น
ข. หน่วยจัดเก็บภาษี
ค. หน่วยยุทธศาสตร์เศรษฐกิจ
ง. หน่วยออกกฎหมาย

เฉลย: ค
เหตุผล: ให้จังหวัดเป็นกลไกขับเคลื่อนเศรษฐกิจระดับพื้นที่

ข้อ 5

ข้อใดเป็น “หัวใจของการกระจายอำนาจ”
ก. เพิ่มข้าราชการ
ข. กระจายงาน เงิน คน
ค. เพิ่มกฎหมาย
ง. ลดภาษี

เฉลย: ข
เหตุผล: เป็นนิยามสำคัญในบทความ

ข้อ 6

ประเทศญี่ปุ่นประสบความสำเร็จเพราะเหตุใด
ก. ใช้ระบบรวมศูนย์
ข. มีทรัพยากรมาก
ค. ใช้กลไกท้องถิ่นขับเคลื่อน
ง. ไม่มีรัฐบาลกลาง

เฉลย: ค
เหตุผล: ท้องถิ่นมีอำนาจจริงในการพัฒนา

ข้อ 7

ปัญหาการจัดการศึกษาของไทยตามบทความคืออะไร
ก. ขาดครู
ข. งบประมาณต่ำ
ค. รวมศูนย์และไม่ตอบโจทย์พื้นที่
ง. ไม่มีหลักสูตร

เฉลย: ค
เหตุผล: ส่วนกลางควบคุมมากเกินไป ทำให้ไม่สอดคล้องบริบท

ข้อ 8

เหตุใดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไทยจึงไม่เข้มแข็ง
ก. ขาดกฎหมาย
ข. ขาดการเลือกตั้ง
ค. ไม่ได้รับการกระจายอำนาจจริง
ง. ไม่มีประชาชน

เฉลย: ค
เหตุผล: ภารกิจและงบประมาณยังอยู่ที่ส่วนกลาง

ข้อ 9

ข้อใดเป็นผลเสียของ “ความซ้ำซ้อน” ในระบบราชการ
ก. เพิ่มประสิทธิภาพ
ข. ลดต้นทุน
ค. ใช้งบประมาณสิ้นเปลือง
ง. เพิ่มการแข่งขัน

เฉลย: ค
เหตุผล: หลายหน่วยงานทำงานซ้ำกันในพื้นที่เดียว

ข้อ 10

แนวทางแก้ปัญหาที่ผู้เขียนเสนอสำคัญที่สุดคืออะไร
ก. เพิ่มกระทรวง
ข. ยุบท้องถิ่น
ค. กระจายอำนาจและปรับโครงสร้างทั้งระบบ
ง. เพิ่มกฎหมายควบคุม

เฉลย: ค
เหตุผล: ต้องปฏิรูปทั้งระบบ ไม่ใช่เฉพาะส่วนใดส่วนหนึ่ง

ความเห็นของผู้ชม