รูปแบบการกระจายอำนาจการบริหารกับคุณภาพการศึกษา
ในบทความที่ผ่านมาผู้เขียนได้แสดงแนวคิดเกี่ยวกับการกระจายอำนาจกับขีดความสามารถผู้บริหารสถานศึกษา ซึ่งได้เน้นขีดความสามารถของผู้บริหารสถานศึกษาที่จะรองรับการใช้อำนาจการบริหารที่ได้รับจากหน่วยงานต้นสังกัดทุกระดับการศึกษาที่มิใช่ระดับอุดมศึกษา อุปสรรคสำคัญที่มีผลต่อการพัฒนาคุณภาพการศึกษาของสถานศึกษาของรัฐ คือ การรวมอำนาจการบริหารจัดการอยู่ที่ส่วนกลางของกระทรวงศึกษาธิการไม่ว่าจะเป็นการโยกย้าย แต่งตั้ง ผู้บริหารระดับเขตพื้นที่การศึกษาหรือระดับศึกษาธิการจังหวัด หากส่วนกลางยังคงหวงอำนาจ คิดถึงแต่ตำแหน่ง พวกพ้อง และเอื้อผลประโยชน์เกื้อกูลตอบแทนต่างๆ โดยละเลยความสำคัญของการกระจายอำนาจการบริหาร การตัดสินใจให้พื้นที่ได้ดูแลรับผิดชอบอย่างเหมาะสมกับบริบทของพื้นที่หรือบริบทของสถานศึกษา การจัดการศึกษาให้มีคุณภาพตามความต้องการของท้องถิ่นหรือของชุมชนก็อาจทำได้ไม่ดีเท่าที่ควรจะเป็นหรือเสียโอกาสที่จะใช้การศึกษาเป็นเครื่องมือในการพัฒนาคุณภาพทุนมนุษย์ให้สังคมด้วยวิธีการที่หลากหลายในบริบทที่แตกต่าง การกระจายอำนาจที่ผู้เขียนจะกล่าวถึงในบทความนี้คือ การกระจายอำนาจแนวตั้ง (Vertical Decentralization) การกระจายอำนาจแนวนอน (Horizontal Decentralization) และการกระจายอำนาจบางส่วนเฉพาะเรื่อง (Partial Decentralization) ซึ่งถือว่าเป็นรูปแบบแนวคิดพื้นฐานของการกระจายอำนาจการบริหาร การตัดสินใจ การกำกับ ดูแล ควบคุม จากส่วนกลางสู่ระดับจังหวัด เขตพื้นที่การศึกษาและสถานศึกษา
การกระจายอำนาจแนวตั้ง (Vertical Decentralization)
การกระจายอำนาจแนวตั้ง (Vertical Decentralization) หมายถึง การกระจายอำนาจการบริหาร การตัดสินใจ จากกระทรวงศึกษาธิการ หรือสำนักงานส่วนกลางไปให้ระดับจังหวัด คณะกรรมการการศึกษาจังหวัด ศึกษาธิการจังหวัด เขตพื้นที่การศึกษา ลงไปจนถึงระดับสถานศึกษา รับผิดชอบตนเองได้ มีอำนาจตัดสินใจดำเนินการบริหารจัดการในงานของตนเอง (Self-management) ได้อย่างอิสระภายใต้นโยบายและทิศทางที่กำหนดขึ้น ซึ่งต้องเปลี่ยนกรอบแนวคิดการบริหารจัดการของผู้บริหารระดับกระทรวงศึกษาธิการจากแนวคิดแบบเดิม ๆ ที่มีอำนาจกำกับควบคุม ใช้อำนาจตัดสินใจจากส่วนกลางสู่แนวคิดการกระจายอำนาจแนวตั้งอย่างแท้จริง เพื่อเป็นธงนำรองรับการกระจายอำนาจแนวนอน (Horizontal Decentralization) ในอนาคต การกระจายอำนาจแนวตั้งจากส่วนกลางสู่สถานศึกษามีเหตุผลสมควรที่ต้องกระจายอำนาจดังนี้
- สภาพแวดล้อมและบริบทการจัดการศึกษาของประเทศมีความแตกต่างหลากหลายมาก มีความซับซ้อนไม่แน่นอน เช่นสถานศึกษาที่อยู่ตามเกาะแก่ง บนที่ราบสูง หรือชายขอบ เป็นต้น ส่วนกลางจะไม่สามารถรู้สถานะแวดล้อมได้อย่างลึกซึ้งเท่าผู้บริหารการศึกษาหรือผู้บริหารสถานศึกษาในพื้นที่นั้น ๆ ได้
- การต้องการความรวดเร็วในการสื่อสาร ประสานวาน ตัดสินใจสั่งการทางการบริหารการศึกษาของแต่ละภูมิภาคหรือพื้นที่การศึกษาเพื่อให้ทันต่อการเปลี่ยนแปลงและสถานการณ์ที่เกิดขึ้น
- ผู้บริหารการศึกษาของจังหวัด เขตพื้นที่การศึกษาและผู้บริหารสถานศึกษามีประสบการณ์และขีดความสามารถพร้อมที่จะดูแลบริหารจัดการบนพื้นฐานของความรับผิดชอบต่องานและต่อตนเองได้อย่างดี
- การกระจายอำนาจแนวตั้งจากส่วนกลางสู่จังหวัด เขตพื้นที่การศึกษา สถานศึกษาสามารถทำได้หลายเรื่อง อาทิเช่น เรื่องหลักสูตร การบริหารหลักสูตร การกำหนดผลลัพธ์การเรียนรู้ที่ต้องการให้เหมาะสมกับบริบทของสถานศึกษา การเลือกเอกสารตำราประกอบการเรียนรู้ของผู้เรียน การจัดการเรียนการสอน การกำหนดตัวชี้วัด การบริหารงบประมาณ การเงิน การบริหารงานทรัพยากรมนุษย์ การบริหารอาคารสถานที่สภาพแวดล้อม การสร้างความสัมพันธ์กับชุมชน เหล่านี้เป็นต้น ผู้เขียนเชื่อว่า หากมีการกระจายอำนาจการบริหารอย่างแท้จริงและจริงจังย่อมจะส่งผลให้จังหวัด เขตพื้นที่การศึกษา สถานศึกษาสามารถกำหนดเป้าหมาย และคุณภาพการจัดการศึกษาที่ต้องการเองซึ่งน่าจะมีความเหมาะสมสอดคล้องกับกับบริบทและความต้องการของชุมชนมากว่าที่จะกำหนดมาจากส่วนกลาง
การกระจายอำนาจแนวนอน (Horizontal Decentralization)
การกระจายอำนาจแนวนอน หมายถึง การกระจายอำนาจการติดต่อสื่อสาร การประสานงาน การตัดสินใจในการบริหารของหน่วยงานที่เกี่ยวกับการจัดการศึกษาของจังหวัด เขตพื้นที่การศึกษา สถานศึกษาไม่ว่าจะเป็นกระทรวงศึกษาธิการ กระทรวงมหาดไทย กระทรวงสาธารณสุข กระทรวงพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ เป็นต้น ทุกภาคส่วนที่มีส่วนสัมพันธ์เกี่ยวข้องกับการส่งเสริม สนับสนุน พัฒนาคุณภาพการจัดการศึกษาของผู้เรียน เช่น การกระจายอำนาจการประสานงาน การตัดสินใจดำเนินการเกี่ยวกับงบประมาณ การดำเนินงานเรื่องอาหารกลางวันที่ถูกต้องตามหลักโภชนาการ การดูแลสุขภาวะผู้เรียน การประสานความร่วมมือของสหสาขาวิชาชีพเพื่อดูแลช่วยเหลือผู้เรียน เป็นต้น การกระจายอำนาจแนวนอนนี้สามารถกระทำได้อย่างมีประสิทธิผลและประสิทธิภาพต้องได้รับการกระจายอำนาจแนวตั้งจากหน่วยงานต้นสังกัดที่เป็นรูปธรรมชัดเจนก่อนจึงจะเสริมสร้างให้เกิดการกระจายอำนาจแนวนอนและใช้ในการดำเนินงานบริหารจัดการให้เกิดประสิทธิผลได้อย่างดีและรวดเร็ว การกระจายอำนาจแนวนอนมักเป็นอำนาจการสื่อสาร การประสานงาน และการตัดสินใจในงานที่ต้องมีความเกี่ยวข้องกับหน่วยงานที่ต่างสังกัดในพื้นที่เดียวกัน เช่น การจัดซื้อนมกล่อง การจัดสรรและการใช้จ่ายเงินงบประมาณเกี่ยวกับอาหารกลางวันเด็กประถมศึกษา การดูแลช่วยเหลือส่งต่อผู้เรียนที่มีความต้องการจำเป็นพิเศษ เป็นต้น อุปสรรคสำคัญของการกระจายอำนาจแนวนอนคือกฎหมาย หรือ ระเบียบข้อบังคับของหน่วยงานต้นสังกัดที่ต่างก็มีแนวปฏิบัติของตนเองที่หน่วยงานในสังกัดต้องยึดถือปฏิบัติ ซึ่งขาดการปรึกษาหารือร่วมกันว่าควรจะปรับแก้ไขอย่างไรเพื่อไม่ให้เป็นอุปสรรคต่อการดำเนินงานหรือการปฏิบัติงานของระดับพื้นที่ ตัวอย่างปัญหาที่ชัดเจนคือเรื่องการใช้จ่าย เบิกจ่ายค่าอาหารกลางวันนักเรียนเป็นไปอย่างล่าช้ามาก หรือจะดำเนินการช่วยเหลือเรื่องการจัดสรรอาหารกลางวันก็ทำไม่ได้เพราะติดเรื่องระเบียบคนละสังกัดไม่สามารถดำเนินการบางอย่างให้รวดเร็วตามที่ต้องการได้ การการคัดกรอง ดูแลช่วยเหลือผู้เรียนเมื่อพบผู้เรียนที่มีความต้องการจำเป็นพิเศษถ้าต้องการจะดำเนินการช่วยเหลือโดยเร็วก็ดำเนินการได้อย่างล่าช้าไม่ทันต่อเหตุการณ์เพราะต้องผ่านหลายหน่วยงานหลายต้นสังกัดและหลายขั้นตอนมาก
การกระจายอำนาจบางส่วนเฉพาะเรื่อง (Partial Decentralization)
การกระจายอำนาจบางส่วนเฉพาะเรื่อง หมายถึงการกระจายอำนาจการบริหาร การตัดสินใจ จากหน่วยงานทีมีอำนาจแนวตั้งในการกำกับควบคุมบังคับบัญชาโดยตรง ในบางเรื่องไปให้ระดับพื้นที่ หรือสถานศึกษาตัดสินใจดำเนินการได้เอง เช่น ให้อำนาจในการดำเนินการสรรหาคัดเลือก บรรจุครูหรือบุคลากรใหม่ของสถานศึกษาโดยสถานศึกษาสามารถดำเนินการสรรหาคัดเลือกผู้สมัครเองได้ภายใต้ระเบียบวิธีการที่กำหนด การจัดสรรและใช้จ่ายงบประมาณอาคารสถานที่และสิ่งปลูกสร้าง งบพัฒนาบุคลากรการศึกษาทุกประเภท นอกจากกระจายอำนาจแนวตั้งบางเส่วนหรือบางเรื่องแล้วก็ต้องพิจารณาดูว่า การสื่อสาร การประสานงาน การตัดสินใจที่ต้องมีการดำเนินงานระหว่างหน่วยงานต่างสังกัดในพื้นที่เดียวกัน มีความจำเป็นต้องได้รับอำนาจในการติดต่อสื่อสาร การประสานงาน และการตัดสินใจในเรื่องใดบ้าง มีระเบียบ ข้อบังคับอะไรที่เป็นอุปสรรคอยู่ ก็ต้องดำเนินการปรับปรุงแก้ไขเพื่อส่งเสริมการดำเนินงานระหว่างต่างสังกัดเป็นไปอย่างราบรื่น เช่น กรณีเกิดอุบัติภัยหรือเหตุร้ายแรงในสถานศึกษาโดยไม่คาดคิด ต้องมีความชัดเจนว่าอำนาจการประสานงาน ตัดสินใจแก้ปัญหาที่เกิดขึ้นนั้นเขตพื้นที่หรือสถานศึกษาสามารถดำเนินการตัดสินใจได้เองในกรณีอะไรได้บ้างโดยไม่ต้องรอการตัดสินใจสั่งการจากต้นสังกัด เป็นต้น
การกระจายอำนาจการบริหารการศึกษาหรือสถานศึกษาไม่ว่าจะเป็นการกระจายอำนาจแนวตั้ง แนวนอน หรือ กระจายอำนาจบางส่วนเฉพาะเรื่อง มีหลักการคิดที่สำคัญคือการเปลี่ยนกรอบแนวคิดของผู้มีอำนาจ จากการใช้อำนาจสั่งการ ควบคุมจากส่วนกลางต้องเปลี่ยนเป็นการกระจายอำนาจให้พื้นที่มีส่วนร่วมรับผิดชอบ ตัดสินใจและสร้างงานเองได้อย่างเหมาะสมกับบริบทของตนเอง ส่วนกลางต้องเปลี่ยนบทบาทจากการบังคับบัญชาเป็นการสนับสนุนช่วยเหลือให้คำแนะนำ ความสำเร็จของงาน คุณภาพการศึกษาต้องเปลี่ยนจากการกำหนดโดยส่วนกลางเป็นการกำหนดโดยสถานศึกษา เขตพื้นที่การศึกษาและศึกษาจังหวัดเอง ซึ่งจะต้องเรียนรู้เพื่อให้สามารถเป็นผู้กำหนดระดับคุณภาพและความสำเร็จของงานตนเองได้
การเปลี่ยนแปลงของเทคโนโลยีที่เกิดขึ้นในปัจจุบันและอนาคตมีผลกระทบต่อกระบวนการจัดการเรียนรู้และการเรียนรู้ด้วยตนเองของผู้เรียนเป็นอย่างมาก กระบวนการบริหารจัดการงานด้านต่างๆ ของสถานศึกษาไม่ว่าจะเป็นงานวิชาการ งานทรัพยากรบุคคล งานงบประมาณ การเงิน อาคารสถานที่ งานกิจการนักเรียนและงานสัมพันธ์ผู้ปกครอง ชุมชน เริ่มมีความซับซ้อน ความไม่แน่นอน และความผันผวนยากที่จะคาดเดาได้อย่างถูกต้องเหมือนในอดีต ดังนั้นการจะใช้กระบวนทัศน์การบริหารแบบเดิม ๆ แนวคิดแบบเดิม ๆ มาบริหารการศึกษาเพื่อสร้างคุณภาพการศึกษาให้แก่ผู้เรียนในยุคปัจจุบันและอนาคตย่อมเป็นไปได้ยากและไม่สอดคล้องกับการเปลี่ยนแปลง ผู้มีอำนาจหน้าที่รับผิดชอบการจัดการศึกษาทั้งผู้บริหารระดับนโยบายและผู้บริหารระดับสูงของกระทรวงศึกษาธิการต้องไม่ยึดติดอยู่กับแนวคิดการบริหารหรือแนวปฏิบัติแบบดั้งเดิม ที่เน้นการมีอำนาจ การใช้อำนาจและการบังคับบัญชา เพราะยุคสมัยเปลี่ยนไปแล้วท่านต้องทำตนให้เป็นผู้บริหารที่ทันยุคไม่ใช่ผู้บริหารที่หลงยุค
บทความโดยรองศาสตราจารย์ ดร.เอกชัย กี่สุขพันธ์
ที่มา ; Thailandleadership